O CORRECTO CONHECIMENTO SOBRE O PODER DE

INTERPRETAÇÃO DA LEI BÁSICA DE MACAU

– Discurso de abertura do seminário realizado com personalidades dos

diversos sectores sociais de Macau –

21 de Dezembro de 2011

Qiao Xiaoyang

Permitam-me, antes de mais, recordar-vos o motivo que levou à realização do presente seminário. No dia 17 de Novembro de 2011, o Chefe do Executivo da Região Administrativa Especial de Macau (RAEM), Dr. Fernando Chui Sai On, dirigiu uma carta ao Presidente do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, Wu Bangguo. Nessa missiva referia-se que, “estando para breve a realização dos actos eleitorais para a quinta legislatura da Assembleia Legislativa e para o quarto Chefe do Executivo da RAEM, a terem lugar, respectivamente, em 2013 e 2014, na minha apresentação do relatório das Linhas de Acção Governativa, a 15 de Novembro, elegi como um dos principais trabalhos a desenvolver no próximo ano a eventual revisão das metodologias para a escolha do Chefe do Executivo e para a constituição da Assembleia Legislativa conforme constam do Anexo I (Metodologia para a Escolha do Chefe do Executivo da Região Administrativa Especial de Macau) e do Anexo II (Metodologia para a Constituição da Assembleia Legislativa da Região Administrativa Especial de Macau) da Lei Básica de Macau. No n.º 7 do Anexo I e no n.º 3 do Anexo II da Lei Básica de Macau está prevista a possibilidade de alteração das referidas metodologias. Refira-se que o disposto sobre esta matéria se assemelha em larga medida ao que está regulamentado pela Lei Básica de Hong Kong, e que o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional procedeu expressamente à revisão das referidas duas metodologias na sequência da interpretação que foi dada ao n.º 7 do Anexo I e ao n.º 3 do Anexo II da Lei Básica de Hong Kong. Assim sendo, coloco à consideração do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional a decisão sobre a eventual necessidade de interpretação do disposto pelo n.º 7 do Anexo I e no n.º 3 do Anexo II da Lei Básica de Macau.” Na sua carta, o Chefe do Executivo revelou a sua sensibilidade para um aspecto relevante na aplicação da lei, ao constatar a semelhança entre as Leis Básicas de Macau e de Hong Kong a respeito da revisão das duas metodologias consagradas nos respectivos Anexos e a eventual necessidade de se adoptarem procedimentos idênticos aos de Hong Kong na aplicação das disposições legais da Lei Básica de Macau. Nos termos da alínea 2) do artigo 50.º da Lei Básica de Macau, compete ao Chefe do Executivo da RAEM fazer cumprir esta Lei, cujo poder de interpretação cabe ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, o qual deve ser informado das eventuais alterações às duas metodologias para efeitos de ratificação e registo. Nesse contexto, a disponibilidade do Chefe do Executivo em solicitar uma clarificação junto do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional sobre as questões deparadas na implementação da Lei Básica revela-se de grande pertinência, visto que representa o cumprimento das suas responsabilidades constitucionais. Demonstra, também, o espírito de estrita observância das disposições da Lei Básica, tanto pela sociedade de Macau, como pelo Governo da RAEM.

A missiva do Chefe do Executivo mereceu a mais elevada atenção do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, tendo-a entregue ao órgão que, na sua dependência, é competente para a realização de estudos e apresentação de pareceres e sugestões. Tal órgão procedeu a um estudo pormenorizado sobre esta matéria, concluindo que, do ponto de vista jurídico e uma vez que as Leis Básicas de Hong Kong e de Macau foram ambas produzidas pela Assembleia Popular Nacional, devem as mesmas ser interpretadas e aplicadas de forma idêntica. Trata-se de um entendimento fundamental em conformidade com a ratio legis, e também uma exigência para a salvaguarda da autoridade estatuária da Lei Básica. Do ponto de vista da eficácia da interpretação jurídica, o facto de as Leis Básicas das duas regiões administrativas especiais serem diplomas legislativos diferentes, impede que a interpretação dada à Lei Básica de Hong Kong seja utilizada na interpretação da Lei Básica de Macau. Em consequência, para que o disposto sobre as duas metodologias, constante dos Anexos I e II de ambas as Leis Básicas, possa ter uma aplicação idêntica, é necessário que o consagrado sobre esta matéria nos referidos anexos da Lei Básica de Macau seja objecto de interpretação própria. Ouvido o órgão do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional com competência sobre este assunto, em reunião realizada no dia 16 de Dezembro de 2011, a Presidência da Assembleia Popular Nacional entendeu ser necessário dar interpretação ao n.º 7 do Anexo I e ao n.º 3 do Anexo II da Lei Básica de Macau para clarificação dos procedimentos a seguir na alteração das duas referidas metodologias aplicadas à RAEM. Segundo a opinião da Presidência da Assembleia Popular Nacional, a interpretação do n.º 7 do Anexo I e do n.º 3 do Anexo II da Lei Básica de Macau deve constar da ordem do dia da 24.ª Sessão do Comité Permanente da 11.ª Legislatura da Assembleia Popular Nacional. Na sequência do encontro presidido pelo Presidente do Comité Permanente, o Gabinete do Comité Permanente ficou incumbido de encetar o diálogo e intercâmbio com os diversos sectores sociais de Macau para a auscultação das suas opiniões e sugestões sobre a interpretação da Lei Básica. Assim, o seminário de hoje tem por tema a análise da interpretação das disposições dos Anexos I e II da Lei Básica de Macau, tendo em vista a troca de opiniões e a auscultação dos presentes sobre esta matéria.

Sendo esta a primeira vez que o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional exerce o seu poder de interpretação da Lei Básica de Macau, tal vem abrir um precedente na aplicação desta Lei. Importa, ainda, ter em conta que esta interpretação da Lei Básica possui a mesma força jurídica que as normas da própria Lei Básica, pelo que terá um impacto profundo na sua implementação. Deste modo, antes de ouvir a opinião dos presentes neste seminário, gostaria de primeiro falar convosco sobre a questão do poder de interpretação da Lei Básica.

O poder de interpretação da Lei Básica da RAEM está consagrado no seu artigo 143.º, que é composto por quatro números. Nos termos do n.º 1, o poder de interpretação desta Lei pertence ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional. Nos termos do n.º 2, o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional autoriza os tribunais da RAEM a interpretar, por si próprios, no julgamento dos casos, as disposições desta lei que estejam dentro dos limites da autonomia da Região. Nos termos do n.º 3, os tribunais da RAEM também podem interpretar outras disposições desta lei no julgamento dos casos. No entanto, se os tribunais da Região necessitarem da interpretação de disposições desta Lei respeitantes a matérias que sejam da responsabilidade do Governo Popular Central ou do relacionamento entre as Autoridades Centrais e a Região e, se tal interpretação puder afectar o julgamento desses casos, antes de proferir sentença final da qual não é admitido recurso, os tribunais da Região devem obter, através do Tribunal de Última Instância da Região, uma interpretação das disposições por parte do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional. Quando o Comité Permanente fizer interpretação dessas disposições, os tribunais da Região devem seguir, na aplicação dessas disposições, a interpretação do Comité Permanente. E, nos termos do n.º 4, antes de interpretar esta Lei, o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional consulta a Comissão da Lei Básica da RAEM a ele subordinada. Tal como já tive oportunidade de referir, esta é uma norma típica que traduz o princípio “um país, dois sistemas”. O princípio “um país” está reflectido no seu n.º 1, em que se prevê que o poder de interpretação da Lei Básica pertence ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, enquanto o princípio “dois sistemas” e o gozo de um alto grau de autonomia estão reflectidos no n.º 2, ao prever a autorização dada aos tribunais da RAEM para interpretar as disposições da Lei Básica que estejam dentro dos limites da autonomia da Região. Autorização essa que é reforçada através da estatuição do n.º 3, pelo qual se permite igualmente aos tribunais da RAEM, a interpretação de outras disposições desta Lei, reflectindo, assim, uma vez mais, o princípio “dois sistemas” e o gozo de um alto grau de autonomia. Como no n.º 3 se prevê ainda a necessidade de uma interpretação das disposições por parte do Comité Permanente caso esteja envolvida a interpretação de disposições da Lei Básica respeitantes a matérias da responsabilidade do Governo Popular Central ou do relacionamento entre as Autoridades Centrais e a Região, mais uma vez está reflectido o princípio “um país”.

O artigo 143.º da Lei Básica da RAEM, que define o poder para a sua interpretação, é uma disposição assente numa base jurídica sólida, necessária para a concretização do princípio “um país, dois sistemas”. Através da relação lógica entre os números que compõem o referido artigo, pode-se verificar que o regime de interpretação da Lei Básica foi definido com prudência e inovação. Ao falar-se da questão da interpretação da Lei Básica, coloca-se, como primeira pergunta, a quem deve caber esse poder? A Lei Básica da RAEM consagra um conceito nuclear para o sistema da Região, que é a “autorização”. Isto é, o alto grau de autonomia que a RAEM goza é autorizado pela autoridade central, através da Lei Básica da RAEM. Nesta óptica, a Lei Básica da RAEM é uma lei habilitante. De acordo com a teoria da delegação de poderes, há que ter em conta a sua admissibilidade e é preciso que o delegante detenha o poder de interpretação do acto de delegação, sendo este um princípio fundamental de direito público. Sendo a Lei Básica da RAEM uma lei habilitante, a autoridade central, enquanto delegante, tem de possuir o poder de interpretação completa e final da Lei Básica, não sendo, portanto, admissível a atribuição do referido poder, na sua totalidade, ao delegado. Ademais, a autoridade central pode proceder à interpretação da Lei Básica mediante pedido ou, caso entenda necessário, por iniciativa própria. A segunda pergunta a colocar é a que organismo da autoridade central deve caber o poder de interpretação? É uma questão dependente da Constituição. Ao abrigo do artigo 67.º da Constituição, o poder de interpretação da Constituição e das leis pertence ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional. Como a Lei Básica da RAEM é uma lei nacional elaborada pela Assembleia Popular Nacional, é evidente que cabe ao Comité Permanente a respectiva interpretação. Quanto à razão de ser o Comité Permanente o detentor do poder de interpretação da Constituição e das leis, essa é uma matéria que se prende com a teoria subjacente ao regime da Assembleia Popular Nacional, matéria sobre a qual, devido ao tempo, hoje não me vou aprofundar. Por conseguinte, o n.º 1 do art.º 143.º da Lei Básica da RAEM consagra o poder de interpretação da Lei Básica ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional.

Mas porque é que é necessário autorizar os tribunais da RAEM a interpretar a Lei Básica? Em conformidade com o princípio “um país, dois sistemas” e as disposições da Lei Básica, a RAEM goza de poder judicial independente e de poder de julgamento em última instância. Os tribunais devem exercer o poder judicial nos termos da lei, estando aqui incluída a Lei Básica da RAEM. Como se sabe, no decorrer do julgamento dos casos nos tribunais, a aplicação das leis é acompanhada pela respectiva interpretação. Caso fosse previsto que o poder de interpretação da Lei Básica pertence apenas ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, e que este não confere o poder de interpretação aos tribunais da RAEM no decorrer do julgamento, então, os tribunais precisariam de requerer a interpretação da Lei Básica ao Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional sempre que encontrassem problemas de interpretação. Caso assim fosse, seria difícil aos tribunais da RAEM efectuarem, normalmente, o julgamento dos casos. Por conseguinte, prevê-se no n.º 2 do artigo 143º da Lei Básica que “o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional autoriza os tribunais da Região Administrativa Especial de Macau a interpretar, por si próprios, no julgamento dos casos, as disposições desta Lei que estejam dentro dos limites da autonomia da Região”. Prevê-se ainda no n.º 3 do mesmo artigo que “os tribunais da Região Administrativa Especial de Macau também podem interpretar outras disposições desta Lei”. Tudo isto contribui para garantir que os tribunais da RAEM possam exercer, sem sobressaltos, as suas funções.

A par da autorização para os tribunais da RAEM interpretarem a Lei Básica, é necessário ponderar outra questão: uma vez que a RAEM goza de poder de julgamento em última instância, caso os tribunais da RAEM proferissem uma decisão final com base numa interpretação errónea das disposições da Lei Básica respeitantes a matérias que sejam da responsabilidade do Governo Popular Central ou do relacionamento entre as Autoridades Centrais e a Região, prejudicando, desta forma, o poder da autoridade central ou o relacionamento entre esta e a Região, tal situação poderia conduzir a uma grave crise constitucional. Para que este regime seja perfeito, é necessário evitar o surgimento da referida situação. Qual é então a solução? A resposta encontra-se no n.º 3 do artigo 143º da Lei Básica, que prevê o mecanismo de requerimento de interpretação da Lei Básica. Isto é, se os tribunais da Região necessitarem, no julgamento de casos, da interpretação de disposições da Lei Básica respeitantes a matérias que sejam da responsabilidade do Governo Popular Central ou do relacionamento entre as Autoridades Centrais e a Região e, se tal interpretação puder afectar o julgamento desses casos, antes de proferir sentença final os tribunais da Região devem obter, através do Tribunal de Última Instância da Região, uma interpretação das disposições por parte do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional. Quando o Comité Permanente fizer interpretação dessas disposições, os tribunais da Região devem seguir, na aplicação dessas disposições, a interpretação do Comité Permanente. Tudo isto assegura que, em qualquer situação, as sentenças finais proferidas pelos tribunais da Região não põem em causa o poder da autoridade central, nem o relacionamento entre este e a Região. Assim sendo, trata-se de uma solução viável para permitir que a RAEM possa gozar do poder de julgamento em última instância. Ao prever-se na Lei Básica que cabe exclusivamente ao Comité Permanente a interpretação das disposições da Lei Básica respeitantes a matérias que sejam da responsabilidade do Governo Popular Central ou do relacionamento entre as Autoridades Centrais e a Região, teve-se em consideração um outro factor relevante: a Lei Básica da RAEM é uma lei nacional e tanto a RAEM, como a própria autoridade central e demais entidades do Interior da China estão vinculados ao seu cumprimento. Como a interpretação das disposições da Lei Básica respeitantes a estas matérias tem implicações no exercício dos poderes da autoridade central e das demais entidades do Interior da China, apenas a interpretação efectuada pelo Comité Permanente consegue assegurar que todos no Estado cumpram a Lei de forma uniformizada, garantindo-se desta forma a integridade do sistema jurídico nacional. É através da conjugação das diferentes disposições constantes do artigo 143º da Lei Básica que se resolve adequadamente a questão da interpretação da Lei Básica.

Ao longo de doze anos de implementação da Lei Básica, os tribunais da Região Administrativa Especial de Macau teve a oportunidade de proceder à interpretação do disposto na Lei Básica aquando do julgamento de casos. No entanto, é pela primeira vez que o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional vem exercer o poder de interpretação da Lei Básica de Macau. Esta situação, por um lado, significa que a implementação da Lei Básica de Macau decorreu até ao momento sem sobressaltos, nunca se tendo verificado qualquer situação em que o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional tivesse tido necessidade de exercer o seu poder de interpretação; por outro lado, espelha claramente que o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional exerce o seu poder de interpretação da Lei Básica com toda a cautela, com uma atitude extremamente séria e sem precipitação. De uma forma abrangente, o exercício do poder de interpretação da Lei Básica por parte do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional tem por objectivo, e como ponto de partida, garantir a implementação plena da Lei Básica – a linha mestra do princípio “um país, dois sistemas” –, bem como assegurar o desenvolvimento próspero e estável de Macau a longo prazo. Isto é, o exercício do poder de interpretação ocorre apenas quando, na implementação da Lei Básica, se se depara na prática com grandes problemas e existe a necessidade de tornar ainda mais claro o conteúdo das disposições da Lei Básica.

Há ainda a salientar que o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional não pode exercer o poder de interpretação da Lei Básica arbitrariamente, devendo ter em consideração a Lei de Produção Legislativa do país. No que diz respeito ao objecto, a interpretação de uma lei tem lugar em duas situações: em primeiro lugar, quando existe a necessidade de clarificar ainda mais o sentido das disposições legais; em segundo lugar, quando, depois da publicação da lei, ocorrem novas situações que implicam a necessidade de clarificar os fundamentos para a aplicação da lei. Quanto ao segundo caso, a título de exemplo, refiram-se os Esclarecimentos do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional sobre Algumas Questões relativas à Aplicação da Lei da Nacionalidade na Região Administrativa Especial de Macau, de Dezembro de 1998. Quanto à primeira situação, temos a presente interpretação, por parte do Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional, sobre as disposições contidas nos anexos I e II da Lei Básica de Macau. Ademais, sob ponto de vista do processo de interpretação, o Comité Permanente da Assembleia Popular Nacional segue um procedimento rigoroso: há que consultar as opiniões das diversas partes para a apresentação do projecto; em seguida, a Presidência da Assembleia Popular Nacional propõe a inscrição do projecto na agenda do Comité Permanente e em seguida passa pela fase da consulta das opiniões da Comissão da Lei Básica de Macau; o Plenário do Comité Permanente ouve a apresentação do proponente sobre o projecto de interpretação e em seguida a apreciação do projecto é efectuada por diferentes grupos; a Comissão para os Assuntos Legislativos efectua uma apreciação global, com base nas opiniões dos grupos, e apresenta o projecto revisto para efeitos de votação, e no final, cabe à Presidência da Assembleia Popular Nacional apreciar o projecto, no sentido de decidir a colocação do mesmo a votação e publicação. Acresce, ainda, que a interpretação da lei não tem por objectivo criar e estabelecer novas regras, mas sim clarificar o sentido das disposições legais, devendo ser fiel à intenção legislativa original. No decurso da confirmação do sentido concreto das disposições legais, há que, por um lado, ter em conta a letra da lei e, por outro, a principal intenção legislativa e a coerência sistemática do diploma. Desta forma, através de uma análise integral do regime jurídico em causa, procura-se encontrar uma solução para melhor reflectir a intenção legislativa.

（Em caso de dúvida, prevalece a versão chinesa do discurso）