目前本澳正就行政长官和立法议员产生办法的修改谘询公众。在各种反馈意见中，有意见认为增加“直选”议员值得肯定，但不应同步增加“间选”议员，以及保留“官委”议员。针对这种意见，许多官方人士和学者从历史延续、保证广泛代表性等各个角度充分地论述和回应。本文拟从“行政主导”的角度解释在增加“直选”议员的同时，增加“间选”议员和保留“官委”议员的必要。

虽然澳门基本法没有用文字规范以行政为主导的原则，但澳门特区的政治体制是以行政为主导的原则，得到了当今宪政理论和实践几乎一致的肯认。已故的港澳基本法权威专家萧蔚云指出，“所谓行政主导，是指在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位要高，行政长官的职权广泛而且要大，在政治体制中有较大的决策权，行政长官在特别行政区的政治生活中起主要作用。”行政主导具体体现为行政长官及其组成的政府，具有政策制订上的决定权和主导权，以及立法提案的主导权。

澳门政治体制必须以行政为主导，其设计意图应是构建一个强势的、有权威和效率的、具有高度管治能力的行政体系。前国务院港澳办副主任陈佐洱曾指出，“特区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是祇有行政主导的政治体制，才能做到基本法规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。”

明了为甚么要行政主导，那怎样才能实现行政主导？香港特区政府中央政策组首席顾问刘兆佳曾指出，“要使行政主导政体成为事实，行政长官和他的政府需要得到一个强而有力的管治者同盟的可靠与稳定的支持”，这个同盟须有“广泛社会基础”，行政长官“必须主动与各方面联系与协商……以求凝聚一股跨阶层和跨界别的政治力量作为他政府的坚实基础”；“祇有在行政长官能够有效驾驭立法会、在社会上有广泛支持基础和民望崇高的情况下，行政主导政体才有实现的可能。”

明确了这一点之后，就容易理解为甚么在澳门特区立法会中，应当继续保留“官委”议员及增加“间选”议员了。澳门特区行政长官和立法议员是由两条不同的路径产生的，如果立法议员完全由直选产生，那就没有一个机制可以协助行政长官与立法会密切合作并建立有效的管治同盟。特区行政长官不像某些国家或地区的领导人由所属的政党提名产生，背后没有政党的支持。即使如美国总统在国会中有所属的政党支持，也无法避免因政党恶斗而引致的政策停摆频繁发生。星巴克CEO霍华德 · 舒尔茨(Howard Schultz)在二○一一年就曾呼吁企业领袖停止政治捐献，迫使政治人物停止政党恶斗。

因此，如果没有“官委”议员在立法会中协调行政长官与立法会的关系，如果没有“间选”议员作为界别的代表平衡立法会的代表性，如果所有的立法会议员均由直选产生，当立法会变成由开短期竞选“支票”、一味迎合所谓“民意”的人士所主导时，行政长官与立法会之间就很难建立有效的合作关系，无法建立起一个以行政长官为首的“有权威和效率的、有高度管治能力的行政体系”，政策停摆、目标短期化、缩手缩脚等在台湾行政体系中常见的弊端也将在澳门出现，这显然不是广大澳门市民愿意见到的。

也许有人会指出，行政主导的政治体制中，行政长官权力太大，缺乏立法会的强势有效监督会出现腐败行为。这是另一个问题，即如何在现有体制下有效监督的问题。实践证明，在澳门的新闻自由、言论自由、法律规范、廉政监督、立法会监督等多重约束下，行政主导的行政体系的权力一定会受到有效监督。这与增加“间选”议员和保留“官委”议员并不矛盾。

澳门科技大学行政与管理学院   庞 川

(讯息来源︰2012/4/8 澳门日报)