澳门基本法附件一第七条和附件二第三条规定，二○○九年及以后行政长官的产生办法和立法会的产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案。我们现在就是根据这两个条文，讨论二○一三年立法会和二○一四年行政长官的产生办法是否修改及如何修改。这就是我们通常所说的政制发展问题。

一、讨论政制发展的逻辑起点

既然是讨论政治体制发展，须回到政治体制本身，需要我们对澳门特别行政区政治体制的性质、特点和原则有清晰认识。

澳门基本法序言开宗明义，澳门自古以来就是中国的领土，第一条规定澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分；第二条规定澳门特别行政区在全国人大的授权下依法实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；第十二条规定澳门特别行政区是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。这些条文明确指出了澳门特别行政区的法律地位，决定了澳门特别行政区政治体制只能是“一国两制”架构下的中国地方行政区域的政治体制，而不是独立或半独立政治实体的政治体制。

这种政治体制必须既符合我国政府对澳门恢复行使主权的需要，又符合我国在特别行政区实施高度自治与“澳人治澳”的需要，既要符合“一国”的原则，又要满足“两制”的要求。

地方性质民主政治

澳门特别行政区政治体制必须符合我国对澳门恢复行使主权的需要，就需要我们充分认识到澳门特别行政区政治体制的地方性质。澳门特别行政区政治体制是我国单一制国家结构形式下一种地方政治体制。所谓政治，是一种地方政治而非国家层次上的政治；所谓民主，是一种地方民主而非国家层次上的民主。这种政治体制在中央与澳门特别行政区关系上，中央居于主导地位，在涉及中央权力方面，澳门特别行政区只能执行中央的决定，不能与中央对抗，更不可能允许少数人利用这种高度自治的政治体制形成与中央对立的“割据”政权。

我国对澳门恢复行使的主权不是虚无空洞的，不是仅仅象征性地在澳门岛上升起五星红旗、唱唱国歌而已。主权是指国家绝对的和最高的权力。恢复行使主权是指我国政府在澳门恢复行使这种绝对的和最高的权力。恢复行使主权的实质是指我国政府恢复行使对澳门的管治权力。

澳门并非三权分立

因此，我们不能将澳门特别行政区政治体制理解为仅仅只有全国人大授权澳门行使的行政管理权、立法权和司法权在互相运作，更不能将中央国家机构的诸种权力从澳门政治体制里切割；相反，澳门特别行政区政治体制恰恰就是在国家管理体制中运作的。如澳门基本法十五条、第四十七条和第五十条规定行政长官在当地通过选举或协商产生后由中央人民政府任命，中央人民政府在行政长官提名的基础上，任命政府主要官员和检察长，第十七条规定立法会制订的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会有权将该法律发回，使其立即失效；第十九条规定法院在审理案件中遇有涉及国家行为的事实问题，应取得行政长官的证明文件，行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书；第七十一条第（七）项规定立法会有权弹劾行政长官，然其弹劾案要报请中央人民政府决定；第一百四十四条规定法院在审理案件过程中如需要对基本法关于中央人民政府管理的事务或中央和澳门特别行政区关系的条款进行解释，该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会作出解释等。在这意义上，我们不能将这种政治体制称为“三权”分立的政治体制。

权力配置源于母体

澳门特别行政区政治体制是一种地方政治体制，而非国家层次上的政治体制；其行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权属于地方层次上的权力，而非属于国家层次上的权力。这与西方在国家层次上运作的“三权分立”政治体制有本质上的不同。这种政治体制既包括中央与特别行政区纵向的权力配置，又包括特别行政区内部横向的权力配置，互相交错。纵向的权力配置关系如同树的主干，横向的权力配置关系如同树的枝干，主干孕育枝干，枝干簇拥主干，其树其根则深深埋于中国和中国的宪法体制里。

澳门基本法就是在这个大前提下，设计了一套行政主导、行政与立法互相配合又互相制约、均衡参与的政治体制。一九九三年三月澳门基本法起草委员会主任姬鹏飞在《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法（草案）〉和有关文件及起草工作的说明》里指出，“在政治体制方面，从有利于特别行政区的稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进地发展民主制度的原则出发，制订行政机关、立法机关和司法机关之间既互相配合又互相制衡的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。”这个说明清楚地显示出澳门特别行政区政治体制的基本原则和基本特点。

特首主导体制运作

第一，既然中央通过澳门基本法授予特别行政区高度自治的权力，就必然要求特别行政区政治体制中有一个机构就执行基本法的情况向中央负责，这个机构就是行政长官。所以，澳门基本法第四十五条规定行政长官向中央人民政府负责，第五十条第（二）和（十二）项规定行政长官负责执行基本法，执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令。

既然是行政长官负责，就必须赋予行政长官以实权。澳门基本法第四十五条和第六十二条规定行政长官既是特别行政区首长，又是特别行政区政府首长，具有双重法律地位；第五十条和其他条文规定了行政长官广泛的职权，这就使在特别行政区内部，权力配置向行政长官和行政机关倾斜，在行政与立法的关系中，行政对立法有更大的制约权力，行政长官主导整个体制的运作。

行政立法配合制衡

第二，行政与立法互相配合又互相制约是澳门特别行政区政治体制又一原则。制约是为了防止政治权力的滥用，配合是为了保证管治的有效运行。值得指出的是，姬鹏飞主任的说明使用了“行政与立法既互相配合又互相制衡”的提法，而非“行政与立法既互相制衡又互相配合”，将配合放在制约的前面，体现出配合优于制约的价值判断和立法原意。这就是指澳门特别行政区既然享有高度自治，对于高度自治范围内的事务，中央不能干预。因此要求行政与立法应当互相配合，将特区内部的事务处理好，保证政治体制的有效运作。如果一味地讲制约，为了制约而制约，某些事务的处理可能长期僵持不下，势必影响特区的社会稳定和经济发展，澳门基本法设计的政治体制也就无法运作，失去了中央赋予特别行政区高度自治的本意。

第三，均衡参与是我国在特别行政区实施“澳人治澳”的主要表现形式与重要保障机制。澳门基本法第三条规定澳门特别行政区的行政机关和立法机关由永久性居民组成，第廿六条规定永久性居民依法享有选举权和被选举权。这就要求在行政长官和立法会的产生办法里做到兼顾社会各阶层的利益，均衡参与。只有做到兼顾社会各阶层，均衡参与，才能体现澳门回归后“澳人治澳”的精髓，才能保证澳门的社会稳定和经济发展，才能保障澳门特别行政区的长治久安。所以，澳门基本法附件一规定行政长官必须由一个有广泛代表性的选举委员会选出，各界别的划分及界别分组的名额，必须根据民主、开放的原则予以规定。

并非全部推倒重来

所以，不能从抽象的三权分立理论与民主理论盲目出发讨论澳门特别行政区的政治体制和政制发展，应该在“一国两制”的具体架构下确定我们正确的讨论方向。而且，任何一种政治体制都是在特定的历史条件下形成和发展起来的，在某个特定国家或地区适合的政治体制，却不一定适用于另一个国家或地区，如美国制度不一定能够适用于英国，英国制度不一定适用法国亦然。我们不反对借鉴西方国家政治体制的民主精神，但借鉴不等于照搬，更要从澳门的实际情况出发，既坚持“一国两制”的原则，又照顾到澳门各阶层各界别参与高度自治与“澳人治澳”的广泛要求，必须从这些原则出发讨论政制发展问题，讨论两个产生办法的修改问题。

二、政制发展的内涵

必须指出，我们现在所讨论的“政制发展”是一个特定概念。政制发展不是指将澳门基本法已经设置的政治体制进行全面检讨和改革，“推翻在地重新来过”，而是指对附件一和附件二里有关行政长官和立法会产生办法的修改。这里包含着以下几个内涵：

第一，两个产生办法的修改有时间上的限制，必须在二○○九年及以后才能进行。

修法须遵守五步曲

第二，两个产生办法的修改有严格的程序要求，澳门基本法附件一第七条和附件二第三条指出两个产生办法如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准或者备案。二○一一年十二月卅一日全国人大常委会的解释进一步指出：如需修改是指可以修改，也可以不修改，是否需要修改，行政长官应向全国人大常委会提出报吿，由全国人大常委会确定，修改两个产生办法的法案应由澳门特别行政区政府向立法会提出。这样就形成了政制发展“五步曲”，即两个产生办法修改的五个必须经过的步骤，缺乏其中一个步骤，都不能达致两个产生办法的修改。

第三，两个产生办法的修改不能逾越附件一和附件二的范围。附件一第七条和附件二第三条所规定的修改程序，只是针对附件一和附件二而言，不涉及基本法正文的修改。澳门基本法正文的修改已经由其第一百四十四条所明确规定，由全国人大修改。根据澳门基本法正文，行政长官产生办法是由两部分构成的：在澳门当地选举产生和中央人民政府任命，立法会的产生办法包括选举产生和委任产生，行政长官由中央人民政府任命及立法会多数议员由选举产生、行政长官有权委任部分立法会议员，这些内容已经由基本法正文所明确规定，就不属于附件一和附件二修改的范围。

澳门无双普选目标

第四，两个产生办法的修改须受到基本法正文第四十七条和第六十八条内容及其精神的限制。香港基本法第四十五条规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”第六十八条规定：“立法会的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至全部议员由普选产生的目标。”澳门基本法无此规定，即澳门基本法第四十七条和第六十八条仅是规定行政长官的产生办法由附件一规定，立法会的产生办法由附件二规定，没有规定行政长官和立法会全体议员的产生办法最终达至由普选产生的政制发展目标。澳门基本法正文的这个特点，制约着附件一和附件二两个产生办法的修改。

第五，两个产生办法的修改须受到整个政治体制的原则和精神的限制。行政长官和立法会的产生办法是政治体制的重要组成部分，但不是政治体制的全部。两个产生办法的修改，其实质是对行政长官和立法会产生办法里有关选举制度的检讨、改革和发展。我们不应该也不可能将选举制度理解为是政治体制的全部，同时还必须看到，改变选举制度在一定程度上会影响到政治体制的运作，政治体制必须与选举制度相契合才能获得良好运作。澳门特别行政区政治体制是一种地方政治体制，是一种行政主导的政治体制，是一种行政与立法既互相配合又互相制约的政治体制，是一种均衡参与的政治体制，这些原则和精神制约着两个产生办法的修改。

三、准确理解全国人大常委会二月廿九日决定的精神

二○一二年二月廿九日全国人大常委会在特首报吿的基础上，作出了《关于澳门特别行政区二○一三年立法会产生办法和二○一四年行政长官产生办法有关问题的决定》，指出：澳门基本法第四十七条已明确规定，澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。澳门基本法第六十八条已明确规定，立法会多数议员由选举产生。有关澳门特别行政区行政长官产生办法和立法会产生办法的任何修改，都应当符合澳门基本法的上述规定，并遵循从澳门的实际情况出发，有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定，有利于行政主导政治体制的有效运作，有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益，有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展等原则。

这里指出了政制发展的四个原则。全国人大常委会在这四个原则的前提下，得出了“两个不变”的结论：即“澳门基本法附件一第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定，澳门基本法附件二第一条关于立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定，是符合上述原则的基本制度安排，并得到澳门社会各界的普遍肯定和认同，应当长期保持不变”。必须深入准确理解二月廿九日全国人大常委会决定的精神。

中央掌决定权

第一，全国人大常委会的决定体现了“中央有决定权”的政制发展原则。全国人大常委会二月廿九日的决定，为澳门特别行政区提出并通过两个产生办法修改法案指明了方向，这是全国人大常委会根据我国宪法和澳门基本法行使修改两个产生办法的宪制权力，具有无可置疑的法律效力。“中央有决定权”，核心有两个方面：一是是否修改两个产生办法；二是如何修改两个产生办法，根据什么原则修改。这就是指，全国人大常委会确定是否修改及提出修改的基本原则和具体框架，“朝哪个方向去改”，这些都属于中央决定权的范畴，澳门特别行政区作为我国单一制国家结构形式下地方行政区域，无权对抗中央的决定。

第二，“四个原则”是我们讨论政制发展的基本前提。四个原则就是：有利于保持澳门特别行政区基本政治制度的稳定，有利于行政主导政治体制的有效运作，有利于兼顾澳门社会各阶层各界别的利益，有利于保持澳门的长期繁荣稳定和发展等原则。我们必须从这些原则出发讨论澳门特别行政区的政制发展，必须在这些原则的指导下讨论两个产生办法的修改。任何偏离与破坏这些原则的修改方案，都不符合全国人大常委会决定的精神，不是社会讨论的正确方向。

两个不变框架

第三，“两个不变”是我们讨论政制发展的具体框架。全国人大常委会在“两个不变”的前提下，指出二○一三年和二○一四年两个产生办法可以“适当修改”的原则，这就是两条决定：第一，“澳门基本法附件一第一条关于行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生的规定维持不变，澳门基本法附件二第一条关于第三届及以后各届立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定维持不变”；第二，“在不违反本决定第一条的前提下，二○一三年澳门特别行政区立法会产生办法和二○一四年澳门特别行政区行政长官产生办法，可按照澳门基本法第四十七条、第六十八条和附件一第七条、附件二第三条的规定作出适当修改”。这是我们这次讨论政制发展的具体框架。逾越了这个框架，都不属于我们这次讨论政制发展的范围，我们只有在这个具体框架下，才能理性务实地达成广泛共识。

四、政制发展讨论过程中两个具体问题探讨

第一，关于“双普选”问题。

我在二○○八年的澳门报纸上就曾撰文指出，澳门不存在“双普选”问题，而且，民主问题不等于“双普选”问题。这不仅是因为澳门基本法没有比照香港基本法的做法，规定行政长官和立法会最终达致“双普选”的政制发展目标，还在于澳门基本法正文规定了立法会多数议员由选举产生，行政长官委任部分立法会议员，这些条文是在中葡联合声明的基础上制订的，因此，澳门特别行政区没有“双普选”问题，最多只有“单普选”，即行政长官的普选问题。

不能抵触国策

有一种意见认为，在澳门实行“双普选”并非遥不可及，通过修改基本法正文第六十八条和第五十条第（七）项，将行政长官委任部分立法会议员的权力取消，从而就可以达致立法会全体议员普选产生。这种意见没有看到全国人大对澳门基本法的修改是有限制的。澳门基本法第一百四十四条明确指出基本法的任何修改不能抵触中华人民共和国对澳门既定的基本方针政策。那么，什么是中华人民共和对澳门的既定方针政策？这就是澳门基本法序言所规定的“国家对澳门的基本方针政策，已由中国政府在中葡联合声明里予以阐明”。这就是说，澳门基本法的修改是有底线的。

中葡联合声明附件一“中华人民共和国政府对澳门基本政策的具体说明”第三节明确指出，“澳门特别行政区立法机关由当地人组成，多数成员通过选举产生。”中葡联合声明第二条第（十二）项规定：“上述基本政策和本联合声明附件一所作的具体说明，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”第七条规定：“本联合声明及其附件具有同等约束力。”

动摇一国两制

还有一种意见认为，既然这样，我们可以透过中央人民政府知会葡萄牙共和国政府，向联合国备案，再修改基本法正文，达致立法会全体议员普选的目标。这种想法并不现实，而且危险。因为如果可以采用这种办法，我们也可以透过这种办法修改基本法其他内容，取消在澳门特别行政区实行的“一国两制”、高度自治与“澳人治澳”等诸种制度，如终审权、财政独立、对外事务等。这超出了我们正常讨论的范围。

第二，关于间选议员和委任议员的问题。

有一种非常流行的意见认为，直接选举的民主程度高于间接选举，行政长官委任立法会部分议员是不民主的制度。在这种指导思想的支配下，这次政制发展的讨论过程中，提出了对间选议员和委任议员的诸种反对与质疑方案。这些方案概括起来大致包括：第一，只能增加直选议员名额，不能增加间选议员，更不能增加委任议员；第二，应当减少间选议员，将其名额让给直选议员，委任议员名额可以保持不变，并最终达致取消间选、立法会由直选议员和委任议员组成的发展目标；第三，应当减少间选议员和委任议员，并朝着取消委任议员和间选议员的方向发展，最终达致立法会全部由直选议员组成，或者仅有一名委任议员、其余都是直选议员组成的目标。

三组成具内涵

所谓直接选举，是指选民能够直接投票选出代表机关代表或重要公职人员的选举，直接是指在选举过程中，不需要经过中间选举人等环节的意思。直接选举通常被认为能够直接反映民意，实现选民意志，有利于当选者对选民负责，是一种比较适当的民主制度。然而，这不等于间接选举一无是处，更不能一概而论地认定直接选举必然优于间接选举。间接选举也是民主的一种表现形式，采用直接选举还是采用间接选举，归根咎底取决于这个国家或这个地区特定的政治体制、历史传统、社会条件及文化等因素。而且，澳门基本法第六十八条规定立法会多数议员由选举产生，我们也不能将这里的“选举”理解为立法会多数议员只能是由直接选举产生。

全国人大常委会二月廿九日的决定指出，要保持立法会由直接选举的议员、间接选举的议员和委任的议员三部分组成的规定不变。这里有两层意思，一是“结构不变”，即立法会必须由直选议员、间选议员和委任议员三部分结构组成；二是“功能不变”，即这三部分议员各自发挥的原有功能不能变，这就要求三部分议员的比例，尤其是直选议员与间选议员的部分不能急剧变化，使得三部分议员能够各自发挥自己的特点和长处，互相补充。二月廿九日的决定说明，全国人大常委会已经充分注意到，立法会议员由三部分结构组成及三部分议员功能的发挥，对于澳门特别行政区政治体制中的行政主导、行政与立法互相配合又互相制约，均衡参与的原则和特点有至为重要的作用。

政制重在配合

第一，行政主导。行政主导对于保障中央对特别行政区的管治及特别行政区政治体制的有效运作，非常关键。行政长官和立法会的产生办法修改，必须围绕着这一原则而展开。两个产生办法的任何修改方案，都不能破坏或削弱这一原则，更不能破坏行政主导中行之有效的运行机制。如澳门基本法第六十八条和第五十条第（七）项规定立法会多数议员选举产生，部分议员由行政长官委任，就是行政主导的重要保障机制。不能简单地认为行政长官委任部分议员是不民主的，并认为应当取消行政长官的委任权力，或者将委任议员减少到最后一个，从而使行政长官委任部分议员保障行政主导的机制失去实质性意义。这不应该是两个产生办法的修改方向。

第二，行政与立法互相配合又互相制约。我们必须看到，在互相配合又互相制约的关系中，澳门特别行政区政治体制是一种重在配合的政治体制。行政长官和立法会的产生办法的任何修改，都必须体现这一原则。立法会的产生办法不能大幅度地一味增加直选议员，或者将间选议员与委任议员大幅度减少，让给直选议员，从而通过两个产生办法的修改，将特别行政区政治体制转变为“为了制约而制约”的政治体制，这不应该是政制发展讨论的正确方向。

保证均衡参与

第三，均衡参与。正因为均衡参与的要求，所以，澳门基本法附件一规定行政长官选举委员会必须具有广泛代表性，不以地区划分，而是以界别划分，保证各阶层、各界别、各方面都有代表参与行政长官的选举，保证不同阶层不同界别的声音能在行政长官选举过程中发出。立法会的间选制度亦是如此。减少间接选举的议员，把其名额让给直接选举的议员，这种做法在澳门社会的实际情况下，不一定能做到兼顾社会各阶层的利益。所以，必须看到这种间接选举与澳门目前的社会特点相适应。

全国人大常委会在二月廿九日决定已经明确指出，在坚持立法会三部分组成不变的前提下，可以作“适当修改”。“适当修改”是指不能大幅度改变立法会内部的结构及其大致比例，不能破坏现有政治体制的稳定性，影响其有效运作。而且，澳门自一九七六年成立首届立法会以来，议员结构即由直选议员、间选议员和委任议员组成，其中直选六名，间选六名，委任五名，共十七名议员。一九九○年修改澳门组织章程，调整为廿三名议员，其中直选八名，间选八名，委任七名，其后此议员总数及三部分议员的结构比例一直延续到澳门回归前的最后一届，及通过“直通车”的安排，过渡为澳门特别行政区第一届立法会。澳门基本法规定第二届立法会，即在二○○一年调整为直选议员十名，间选议员十名，委任七名，共廿七名议员。二○○五年第三届立法会开始调整为直选十二名，间选十名，委任七名，共廿九名议员。

从未有“让位”

一九七六年澳门组织章程规定，“间接投票选举目的系为着保证道德、文化、救济及经济利益能有代表”，这就对间选议员的制度安排从立法上对其目的作了说明。一九九○年修改澳门组织章程时删除了这一条文，然后，继续保持的间选议员制度无疑是基于这种均衡参与的立法精神。一九七六年澳门首届立法会，其直选议员和间选议员就以等额出现。澳门回归前后的历届立法会议员调整，即一九九○年、二○○一年和二○○五年，其中一次是等额增加直选、间选和委任各两名，其中一次是等额增加直选和间选各两名，一次是仅增加直选两名，也就是说，其中有两次是等额增加直选议员和间选议员，一次是增加直选议员、没有增加间选议员，但都没有出现减少间选议员和委任议员名额的情况，更没有出现将间选议员和委任议员名额让给直选议员以推动民主的做法。

王禹（澳门理工学院一国两制研究中心）

(讯息来源︰澳门日报 2012/4/4, 4/11)