澳門基本法附件一第七條和附件二第三條規定，二○○九年及以後行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或者備案。我們現在就是根據這兩個條文，討論二○一三年立法會和二○一四年行政長官的產生辦法是否修改及如何修改。這就是我們通常所說的政制發展問題。

一、討論政制發展的邏輯起點

旣然是討論政治體制發展，須回到政治體制本身，需要我們對澳門特別行政區政治體制的性質、特點和原則有清晰認識。

澳門基本法序言開宗明義，澳門自古以來就是中國的領土，第一條規定澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分；第二條規定澳門特別行政區在全國人大的授權下依法實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；第十二條規定澳門特別行政區是我國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這些條文明確指出了澳門特別行政區的法律地位，決定了澳門特別行政區政治體制只能是“一國兩制”架構下的中國地方行政區域的政治體制，而不是獨立或半獨立政治實體的政治體制。

這種政治體制必須旣符合我國政府對澳門恢復行使主權的需要，又符合我國在特別行政區實施高度自治與“澳人治澳”的需要，旣要符合“一國”的原則，又要滿足“兩制”的要求。

地方性質民主政治

澳門特別行政區政治體制必須符合我國對澳門恢復行使主權的需要，就需要我們充分認識到澳門特別行政區政治體制的地方性質。澳門特別行政區政治體制是我國單一制國家結構形式下一種地方政治體制。所謂政治，是一種地方政治而非國家層次上的政治；所謂民主，是一種地方民主而非國家層次上的民主。這種政治體制在中央與澳門特別行政區關係上，中央居於主導地位，在涉及中央權力方面，澳門特別行政區只能執行中央的決定，不能與中央對抗，更不可能允許少數人利用這種高度自治的政治體制形成與中央對立的“割據”政權。

我國對澳門恢復行使的主權不是虛無空洞的，不是僅僅象徵性地在澳門島上升起五星紅旗、唱唱國歌而已。主權是指國家絕對的和最高的權力。恢復行使主權是指我國政府在澳門恢復行使這種絕對的和最高的權力。恢復行使主權的實質是指我國政府恢復行使對澳門的管治權力。

澳門並非三權分立

因此，我們不能將澳門特別行政區政治體制理解為僅僅只有全國人大授權澳門行使的行政管理權、立法權和司法權在互相運作，更不能將中央國家機構的諸種權力從澳門政治體制裡切割；相反，澳門特別行政區政治體制恰恰就是在國家管理體制中運作的。如澳門基本法十五條、第四十七條和第五十條規定行政長官在當地通過選舉或協商產生後由中央人民政府任命，中央人民政府在行政長官提名的基礎上，任命政府主要官員和檢察長，第十七條規定立法會制訂的法律須報全國人大常委會備案，全國人大常委會有權將該法律發回，使其立即失效；第十九條規定法院在審理案件中遇有涉及國家行為的事實問題，應取得行政長官的證明文件，行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的證明書；第七十一條第（七）項規定立法會有權彈劾行政長官，然其彈劾案要報請中央人民政府決定；第一百四十四條規定法院在審理案件過程中如需要對基本法關於中央人民政府管理的事務或中央和澳門特別行政區關係的條款進行解釋，該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件作出不可上訴的終局判決前，應由終審法院提請全國人大常委會作出解釋等。在這意義上，我們不能將這種政治體制稱為“三權”分立的政治體制。

權力配置源於母體

澳門特別行政區政治體制是一種地方政治體制，而非國家層次上的政治體制；其行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權屬於地方層次上的權力，而非屬於國家層次上的權力。這與西方在國家層次上運作的“三權分立”政治體制有本質上的不同。這種政治體制旣包括中央與特別行政區縱向的權力配置，又包括特別行政區內部橫向的權力配置，互相交錯。縱向的權力配置關係如同樹的主幹，橫向的權力配置關係如同樹的枝幹，主幹孕育枝幹，枝幹簇擁主幹，其樹其根則深深埋於中國和中國的憲法體制裡。

澳門基本法就是在這個大前提下，設計了一套行政主導、行政與立法互相配合又互相制約、均衡參與的政治體制。一九九三年三月澳門基本法起草委員會主任姬鵬飛在《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法（草案）〉和有關文件及起草工作的說明》裡指出，“在政治體制方面，從有利於特別行政區的穩定發展，兼顧社會各階層的利益，循序漸進地發展民主制度的原則出發，制訂行政機關、立法機關和司法機關之間旣互相配合又互相制衡的原則，規定了行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職權。”這個說明清楚地顯示出澳門特別行政區政治體制的基本原則和基本特點。

特首主導體制運作

第一，旣然中央通過澳門基本法授予特別行政區高度自治的權力，就必然要求特別行政區政治體制中有一個機構就執行基本法的情況向中央負責，這個機構就是行政長官。所以，澳門基本法第四十五條規定行政長官向中央人民政府負責，第五十條第（二）和（十二）項規定行政長官負責執行基本法，執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令。

旣然是行政長官負責，就必須賦予行政長官以實權。澳門基本法第四十五條和第六十二條規定行政長官旣是特別行政區首長，又是特別行政區政府首長，具有雙重法律地位；第五十條和其他條文規定了行政長官廣泛的職權，這就使在特別行政區內部，權力配置向行政長官和行政機關傾斜，在行政與立法的關係中，行政對立法有更大的制約權力，行政長官主導整個體制的運作。

行政立法配合制衡

第二，行政與立法互相配合又互相制約是澳門特別行政區政治體制又一原則。制約是為了防止政治權力的濫用，配合是為了保證管治的有效運行。値得指出的是，姬鵬飛主任的說明使用了“行政與立法旣互相配合又互相制衡”的提法，而非“行政與立法旣互相制衡又互相配合”，將配合放在制約的前面，體現出配合優於制約的價値判斷和立法原意。這就是指澳門特別行政區旣然享有高度自治，對於高度自治範圍內的事務，中央不能干預。因此要求行政與立法應當互相配合，將特區內部的事務處理好，保證政治體制的有效運作。如果一味地講制約，為了制約而制約，某些事務的處理可能長期僵持不下，勢必影響特區的社會穩定和經濟發展，澳門基本法設計的政治體制也就無法運作，失去了中央賦予特別行政區高度自治的本意。

第三，均衡參與是我國在特別行政區實施“澳人治澳”的主要表現形式與重要保障機制。澳門基本法第三條規定澳門特別行政區的行政機關和立法機關由永久性居民組成，第廿六條規定永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。這就要求在行政長官和立法會的產生辦法裡做到兼顧社會各階層的利益，均衡參與。只有做到兼顧社會各階層，均衡參與，才能體現澳門回歸後“澳人治澳”的精髓，才能保證澳門的社會穩定和經濟發展，才能保障澳門特別行政區的長治久安。所以，澳門基本法附件一規定行政長官必須由一個有廣泛代表性的選舉委員會選出，各界別的劃分及界別分組的名額，必須根據民主、開放的原則予以規定。

並非全部推倒重來

所以，不能從抽象的三權分立理論與民主理論盲目出發討論澳門特別行政區的政治體制和政制發展，應該在“一國兩制”的具體架構下確定我們正確的討論方向。而且，任何一種政治體制都是在特定的歷史條件下形成和發展起來的，在某個特定國家或地區適合的政治體制，卻不一定適用於另一個國家或地區，如美國制度不一定能夠適用於英國，英國制度不一定適用法國亦然。我們不反對借鑒西方國家政治體制的民主精神，但借鑒不等於照搬，更要從澳門的實際情況出發，旣堅持“一國兩制”的原則，又照顧到澳門各階層各界別參與高度自治與“澳人治澳”的廣泛要求，必須從這些原則出發討論政制發展問題，討論兩個產生辦法的修改問題。

二、政制發展的內涵

必須指出，我們現在所討論的“政制發展”是一個特定概念。政制發展不是指將澳門基本法已經設置的政治體制進行全面檢討和改革，“推翻在地重新來過”，而是指對附件一和附件二裡有關行政長官和立法會產生辦法的修改。這裡包含着以下幾個內涵：

第一，兩個產生辦法的修改有時間上的限制，必須在二○○九年及以後才能進行。

修法須遵守五步曲

第二，兩個產生辦法的修改有嚴格的程序要求，澳門基本法附件一第七條和附件二第三條指出兩個產生辦法如需修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人大常委會批准或者備案。二○一一年十二月卅一日全國人大常委會的解釋進一步指出：如需修改是指可以修改，也可以不修改，是否需要修改，行政長官應向全國人大常委會提出報吿，由全國人大常委會確定，修改兩個產生辦法的法案應由澳門特別行政區政府向立法會提出。這樣就形成了政制發展“五步曲”，即兩個產生辦法修改的五個必須經過的步驟，缺乏其中一個步驟，都不能達致兩個產生辦法的修改。

第三，兩個產生辦法的修改不能逾越附件一和附件二的範圍。附件一第七條和附件二第三條所規定的修改程序，只是針對附件一和附件二而言，不涉及基本法正文的修改。澳門基本法正文的修改已經由其第一百四十四條所明確規定，由全國人大修改。根據澳門基本法正文，行政長官產生辦法是由兩部分構成的：在澳門當地選舉產生和中央人民政府任命，立法會的產生辦法包括選舉產生和委任產生，行政長官由中央人民政府任命及立法會多數議員由選舉產生、行政長官有權委任部分立法會議員，這些內容已經由基本法正文所明確規定，就不屬於附件一和附件二修改的範圍。

澳門無雙普選目標

第四，兩個產生辦法的修改須受到基本法正文第四十七條和第六十八條內容及其精神的限制。香港基本法第四十五條規定：“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”第六十八條規定：“立法會的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至全部議員由普選產生的目標。”澳門基本法無此規定，即澳門基本法第四十七條和第六十八條僅是規定行政長官的產生辦法由附件一規定，立法會的產生辦法由附件二規定，沒有規定行政長官和立法會全體議員的產生辦法最終達至由普選產生的政制發展目標。澳門基本法正文的這個特點，制約着附件一和附件二兩個產生辦法的修改。

第五，兩個產生辦法的修改須受到整個政治體制的原則和精神的限制。行政長官和立法會的產生辦法是政治體制的重要組成部分，但不是政治體制的全部。兩個產生辦法的修改，其實質是對行政長官和立法會產生辦法裡有關選舉制度的檢討、改革和發展。我們不應該也不可能將選舉制度理解為是政治體制的全部，同時還必須看到，改變選舉制度在一定程度上會影響到政治體制的運作，政治體制必須與選舉制度相契合才能獲得良好運作。澳門特別行政區政治體制是一種地方政治體制，是一種行政主導的政治體制，是一種行政與立法旣互相配合又互相制約的政治體制，是一種均衡參與的政治體制，這些原則和精神制約着兩個產生辦法的修改。

三、準確理解全國人大常委會二月廿九日決定的精神

二○一二年二月廿九日全國人大常委會在特首報吿的基礎上，作出了《關於澳門特別行政區二○一三年立法會產生辦法和二○一四年行政長官產生辦法有關問題的決定》，指出：澳門基本法第四十七條已明確規定，澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。澳門基本法第六十八條已明確規定，立法會多數議員由選舉產生。有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，都應當符合澳門基本法的上述規定，並遵循從澳門的實際情況出發，有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。

這裏指出了政制發展的四個原則。全國人大常委會在這四個原則的前提下，得出了“兩個不變”的結論：即“澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，澳門基本法附件二第一條關於立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定，是符合上述原則的基本制度安排，並得到澳門社會各界的普遍肯定和認同，應當長期保持不變”。必須深入準確理解二月廿九日全國人大常委會決定的精神。

中央掌決定權

第一，全國人大常委會的決定體現了“中央有決定權”的政制發展原則。全國人大常委會二月廿九日的決定，為澳門特別行政區提出並通過兩個產生辦法修改法案指明了方向，這是全國人大常委會根據我國憲法和澳門基本法行使修改兩個產生辦法的憲制權力，具有無可置疑的法律效力。“中央有決定權”，核心有兩個方面：一是是否修改兩個產生辦法；二是如何修改兩個產生辦法，根據什麼原則修改。這就是指，全國人大常委會確定是否修改及提出修改的基本原則和具體框架，“朝哪個方向去改”，這些都屬於中央決定權的範疇，澳門特別行政區作為我國單一制國家結構形式下地方行政區域，無權對抗中央的決定。

第二，“四個原則”是我們討論政制發展的基本前提。四個原則就是：有利於保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利於行政主導政治體制的有效運作，有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。我們必須從這些原則出發討論澳門特別行政區的政制發展，必須在這些原則的指導下討論兩個產生辦法的修改。任何偏離與破壞這些原則的修改方案，都不符合全國人大常委會決定的精神，不是社會討論的正確方向。

兩個不變框架

第三，“兩個不變”是我們討論政制發展的具體框架。全國人大常委會在“兩個不變”的前提下，指出二○一三年和二○一四年兩個產生辦法可以“適當修改”的原則，這就是兩條決定：第一，“澳門基本法附件一第一條關於行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定維持不變，澳門基本法附件二第一條關於第三屆及以後各屆立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定維持不變”；第二，“在不違反本決定第一條的前提下，二○一三年澳門特別行政區立法會產生辦法和二○一四年澳門特別行政區行政長官產生辦法，可按照澳門基本法第四十七條、第六十八條和附件一第七條、附件二第三條的規定作出適當修改”。這是我們這次討論政制發展的具體框架。逾越了這個框架，都不屬於我們這次討論政制發展的範圍，我們只有在這個具體框架下，才能理性務實地達成廣泛共識。

四、政制發展討論過程中兩個具體問題探討

第一，關於“雙普選”問題。

我在二○○八年的澳門報紙上就曾撰文指出，澳門不存在“雙普選”問題，而且，民主問題不等於“雙普選”問題。這不僅是因為澳門基本法沒有比照香港基本法的做法，規定行政長官和立法會最終達致“雙普選”的政制發展目標，還在於澳門基本法正文規定了立法會多數議員由選舉產生，行政長官委任部分立法會議員，這些條文是在中葡聯合聲明的基礎上制訂的，因此，澳門特別行政區沒有“雙普選”問題，最多只有“單普選”，即行政長官的普選問題。

不能抵觸國策

有一種意見認為，在澳門實行“雙普選”並非遙不可及，通過修改基本法正文第六十八條和第五十條第（七）項，將行政長官委任部分立法會議員的權力取消，從而就可以達致立法會全體議員普選產生。這種意見沒有看到全國人大對澳門基本法的修改是有限制的。澳門基本法第一百四十四條明確指出基本法的任何修改不能抵觸中華人民共和國對澳門旣定的基本方針政策。那麼，什麼是中華人民共和對澳門的旣定方針政策？這就是澳門基本法序言所規定的“國家對澳門的基本方針政策，已由中國政府在中葡聯合聲明裏予以闡明”。這就是說，澳門基本法的修改是有底線的。

中葡聯合聲明附件一“中華人民共和國政府對澳門基本政策的具體說明”第三節明確指出，“澳門特別行政區立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生。”中葡聯合聲明第二條第（十二）項規定：“上述基本政策和本聯合聲明附件一所作的具體說明，將由中華人民共和國全國人民代表大會以中華人民共和國澳門特別行政區基本法規定之，並在五十年內不變。”第七條規定：“本聯合聲明及其附件具有同等約束力。”

動搖一國兩制

還有一種意見認為，旣然這樣，我們可以透過中央人民政府知會葡萄牙共和國政府，向聯合國備案，再修改基本法正文，達致立法會全體議員普選的目標。這種想法並不現實，而且危險。因為如果可以採用這種辦法，我們也可以透過這種辦法修改基本法其他內容，取消在澳門特別行政區實行的“一國兩制”、高度自治與“澳人治澳”等諸種制度，如終審權、財政獨立、對外事務等。這超出了我們正常討論的範圍。

第二，關於間選議員和委任議員的問題。

有一種非常流行的意見認為，直接選舉的民主程度高於間接選舉，行政長官委任立法會部分議員是不民主的制度。在這種指導思想的支配下，這次政制發展的討論過程中，提出了對間選議員和委任議員的諸種反對與質疑方案。這些方案概括起來大致包括：第一，只能增加直選議員名額，不能增加間選議員，更不能增加委任議員；第二，應當減少間選議員，將其名額讓給直選議員，委任議員名額可以保持不變，並最終達致取消間選、立法會由直選議員和委任議員組成的發展目標；第三，應當減少間選議員和委任議員，並朝着取消委任議員和間選議員的方向發展，最終達致立法會全部由直選議員組成，或者僅有一名委任議員、其餘都是直選議員組成的目標。

三組成具內涵

所謂直接選舉，是指選民能夠直接投票選出代表機關代表或重要公職人員的選舉，直接是指在選舉過程中，不需要經過中間選舉人等環節的意思。直接選舉通常被認為能夠直接反映民意，實現選民意志，有利於當選者對選民負責，是一種比較適當的民主制度。然而，這不等於間接選舉一無是處，更不能一概而論地認定直接選舉必然優於間接選舉。間接選舉也是民主的一種表現形式，採用直接選舉還是採用間接選舉，歸根咎底取決於這個國家或這個地區特定的政治體制、歷史傳統、社會條件及文化等因素。而且，澳門基本法第六十八條規定立法會多數議員由選舉產生，我們也不能將這裏的“選舉”理解為立法會多數議員只能是由直接選舉產生。

全國人大常委會二月廿九日的決定指出，要保持立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定不變。這裏有兩層意思，一是“結構不變”，即立法會必須由直選議員、間選議員和委任議員三部分結構組成；二是“功能不變”，即這三部分議員各自發揮的原有功能不能變，這就要求三部分議員的比例，尤其是直選議員與間選議員的部分不能急劇變化，使得三部分議員能夠各自發揮自己的特點和長處，互相補充。二月廿九日的決定說明，全國人大常委會已經充分注意到，立法會議員由三部分結構組成及三部分議員功能的發揮，對於澳門特別行政區政治體制中的行政主導、行政與立法互相配合又互相制約，均衡參與的原則和特點有至為重要的作用。

政制重在配合

第一，行政主導。行政主導對於保障中央對特別行政區的管治及特別行政區政治體制的有效運作，非常關鍵。行政長官和立法會的產生辦法修改，必須圍繞着這一原則而展開。兩個產生辦法的任何修改方案，都不能破壞或削弱這一原則，更不能破壞行政主導中行之有效的運行機制。如澳門基本法第六十八條和第五十條第（七）項規定立法會多數議員選舉產生，部分議員由行政長官委任，就是行政主導的重要保障機制。不能簡單地認為行政長官委任部分議員是不民主的，並認為應當取消行政長官的委任權力，或者將委任議員減少到最後一個，從而使行政長官委任部分議員保障行政主導的機制失去實質性意義。這不應該是兩個產生辦法的修改方向。

第二，行政與立法互相配合又互相制約。我們必須看到，在互相配合又互相制約的關係中，澳門特別行政區政治體制是一種重在配合的政治體制。行政長官和立法會的產生辦法的任何修改，都必須體現這一原則。立法會的產生辦法不能大幅度地一味增加直選議員，或者將間選議員與委任議員大幅度減少，讓給直選議員，從而通過兩個產生辦法的修改，將特別行政區政治體制轉變為“為了制約而制約”的政治體制，這不應該是政制發展討論的正確方向。

保證均衡參與

第三，均衡參與。正因為均衡參與的要求，所以，澳門基本法附件一規定行政長官選舉委員會必須具有廣泛代表性，不以地區劃分，而是以界別劃分，保證各階層、各界別、各方面都有代表參與行政長官的選舉，保證不同階層不同界別的聲音能在行政長官選舉過程中發出。立法會的間選制度亦是如此。減少間接選舉的議員，把其名額讓給直接選舉的議員，這種做法在澳門社會的實際情況下，不一定能做到兼顧社會各階層的利益。所以，必須看到這種間接選舉與澳門目前的社會特點相適應。

全國人大常委會在二月廿九日決定已經明確指出，在堅持立法會三部分組成不變的前提下，可以作“適當修改”。“適當修改”是指不能大幅度改變立法會內部的結構及其大致比例，不能破壞現有政治體制的穩定性，影響其有效運作。而且，澳門自一九七六年成立首屆立法會以來，議員結構即由直選議員、間選議員和委任議員組成，其中直選六名，間選六名，委任五名，共十七名議員。一九九○年修改澳門組織章程，調整為廿三名議員，其中直選八名，間選八名，委任七名，其後此議員總數及三部分議員的結構比例一直延續到澳門回歸前的最後一屆，及通過“直通車”的安排，過渡為澳門特別行政區第一屆立法會。澳門基本法規定第二屆立法會，即在二○○一年調整為直選議員十名，間選議員十名，委任七名，共廿七名議員。二○○五年第三屆立法會開始調整為直選十二名，間選十名，委任七名，共廿九名議員。

從未有“讓位”

一九七六年澳門組織章程規定，“間接投票選舉目的係為着保證道德、文化、救濟及經濟利益能有代表”，這就對間選議員的制度安排從立法上對其目的作了說明。一九九○年修改澳門組織章程時刪除了這一條文，然後，繼續保持的間選議員制度無疑是基於這種均衡參與的立法精神。一九七六年澳門首屆立法會，其直選議員和間選議員就以等額出現。澳門回歸前後的歷屆立法會議員調整，即一九九○年、二○○一年和二○○五年，其中一次是等額增加直選、間選和委任各兩名，其中一次是等額增加直選和間選各兩名，一次是僅增加直選兩名，也就是說，其中有兩次是等額增加直選議員和間選議員，一次是增加直選議員、沒有增加間選議員，但都沒有出現減少間選議員和委任議員名額的情況，更沒有出現將間選議員和委任議員名額讓給直選議員以推動民主的做法。

王禹（澳門理工學院一國兩制硏究中心）

(訊息來源︰澳門日報 2012/4/4, 4/11)