国家主席习近平在澳门回归纪念日发表的《在庆祝澳门回归祖国十五周年大会暨澳门特别行政区第四届政府就职典礼上的讲话》中提出了“四点希望”：第一，继续奋发有为，不断提高特别行政区依法治理能力和水平；第二，继续统筹谋划，积极推动澳门走经济适度多元可持续发展道路；第三，继续筑牢根基，努力促进社会和谐稳定；第四，继续面向未来，加强青少年教育培养。“四点希望”的发表时机，除了正值澳门特区政府换届，一些在任多年的主要官员均换人，使其势必影响特区政府未来几年的政策方针之外，二○一四年内地的特殊政治情势发展，与澳门及“一国两制”的关系，亦是有重大的相互、毗连影响的。本文冀从政治理论的角度评析“四点希望”，从而进一步了解“一国两制”中的法治观。

制度主义政治秩序

针对制度来研究的制度主义（institutionalism）是当代社会科学理论中分支最多的理论体系其中之一，其在政治学、社会学、经济学、决策科学等不同学科之间的交叉运用的频率亦属数一数二。笔者在此处所选取的分析视角乃是历史制度主义，以美籍日裔学者法兰西斯 · 福山（Francis Fukuyama）二○一一年的着作《政治秩序的起源》（The Origins of Political Order）为代表。福山在书中指出，一个成功、稳定的国家须具备以下三项条件：强而有力的国家（strong and capable state）、法治（the rule of law），以及责任政府（accountable government）。对应此三项条件的制度则是：有效治理社会的官僚政府制度、自成一体的法律制度，以及能广纳人类对认同感和尊严之寻求的政治制度。福山宣称，最能涵盖到以上三种制度的意识形态和制度安排，是自由民主制度（liberal democracy），他所认为的稳定国家的最佳典范则是丹麦。福山这个推论，与他对国家建设（state building）需求所呼应的制度配合的主张，是否放诸四海皆准，确有相当的商榷空间，但前述的稳定国家所须具备之三项条件，却是对国家这种以稳定性为先的政治实体订下了一个掷地有声的研判。

福山在分析中国的政治变迁时，非常强调治理和政治秩序的重要性。他从比较史观论证其一国欲成为稳定国家之三项条件在历史长河中的生成时，便提出秦汉的中国因行郡县、置官僚，故已凭藉强而有力的国家机器成为世界上最早的“现代国家”（modern state）。福山承认，以偌大的官僚系统为政治核心的中国，正是因为充分具备了强而有力的国家这一项条件，无损中国作为一个文明载体和政治实体的生命力，反证了强而有力的国家这项条件对于国家建设的重要性，可能比另外两项条件更为显着。

《经济学人》一篇评论文章亦独到地指出，福山在其提出“历史终结论”二十年后的今天，忽尔强调国家治理能力及政治秩序的重要性，是由于改革开放后的中国在本世纪的崛起：这个场景意味着“一个（像中国）这样的国家能够产生出现代性所带来的许多美好事物，且并不一定要诉诸于民主或自由市场”。亦能从中国国情及文化的角度去解释。中国是一个渗透着权威型文化的政治社会，如麻省理工学院着名中国研究专家白鲁恂（Lucian W. Pye）就曾指出，中国文化中的权力是父权型（paternalistic）的；哈佛大学教授、新儒家学者杜维明亦指出，中国文化中有一种责任意识（duty consciousness），即一个强调百姓有责任从属于政治权威的层级秩序。由上而下的治理，及自下溯上的责任，在中国人的权威型文化中，两者往往趋于零和关系：只要前者做得好，后者的上溯空间就自然缩减。笔者在这里并非宣称中国文化全然强调服从而全然不讲责任。相反，在中国文化中，政府实践治理的能力，就是百姓愿意服从政府的原因。换言之，不是全然不讲责任，而是只要政治秩序得以顺利运行，政府行善治，人民便意属归附，权利（right）关系在这时俨如是一种“最后杀着”（last resort），非到政治秩序失衡时不由人用。政府在道德上和实际上都拥有合格的治理能力，及能够进一步强化和完善其治理能力，如此一来政府和人民的统治协定或社会契约才能够成立。要不然，糟糕的为政者，纵然处于强调层级秩序的中国文化中，也没有容身之所，亦即孟子所言“贼仁者，谓之贼；贼义者，谓之残。残贼之人，谓之一夫。闻诛一夫纣矣，未闻弑君也。”（《梁惠王》下）之义理。

法与治非对立冲突

就“四点希望”而言，吾人不难归纳出其各点与福山三项条件的关联性。第一点“继续奋发有为，不断提高特别行政区依法治理能力和水平”，强调要提高以法治为依归的治理能力和水平，要求法与治要二者并进，显然是对应强而有力的政府及法治两项条件。

    第二点“继续统筹谋划，积极推动澳门走经济适度多元可持续发展道路”，既要求特区政府应“统筹谋划，积极推动”，凸显特区行政主导的体制条件，亦申明澳门要走经济适度多元、民生导向的“可持续发展道路”，兼论政府的主导角色和公共政策对全民所负有的责任，故乃是对应强而有力的政府及政府问责两项条件。

    第三点“继续筑牢根基，努力促进社会和谐稳定”，则与第二点一样，是与第一及三项条件所呼应的，盖第三点亦是从政府的主导角色及对社会负有的责任之角度作为思考起点，故才对特区政府提出“察民情、知民需、解民忧、纾民困”等重民权、顺民意的要求。

    第四点“继续面向未来，加强青少年教育培养”的意涵则较深层，理念上的主要侧重点有二：一是强调要加强澳门青少年的能力，因为他们是澳门和国家未来的希望；二是强调增进澳门青少年的爱国情怀，以“保证‘一国两制’事业后继有人”。可以看得到，理念上的侧重点是比较抽象化的，较难以进一步概念化；但若细读一下，则能发掘出第四点实有具体的政策主张贯穿其中，且有其能呼应于福山所提出的条件的特有性（distinctiveness）。“加强青少年教育培养”即表达了中央对于特区政府推行教育政策的成果上，是有“再接再厉”之正面期望的。

    另者，习近平指出：“要把我国历史文化和国情教育摆在青少年教育的突出位置，让青少年……更多理解‘一国两制’与坚持和发展中国特色社会主义。”这两句言简意赅，要旨明白，是说特区政府要对“增进学识能力”及“加深爱国情怀”两项澳门社会的集体期许作出政策上的实际呼应，须为澳门青少年“‘成长、成才、成功’创造良好条件”，进一步将宪法所奠定的“坚持和发展中国特色社会主义”与“一国两制”在特区的实践二者联结起来，并将此一有机结合透过国情教育内化（internalize）至澳门青少年之中。由是观之，第四点实乃三项条件兼具之，因为其同时涵盖了三个面向，即要求特区政府在澳门教育事业现有的成果上继续深化，取得进步（第一项）、要求特区政府重视国家宪法法律观与“一国两制”框架有机结合后的表述（第二项）、及要求特区政府在具体政策上应以问责精神切实回应“增进青少年学识能力”和“加深青少年爱国情怀”两项来自社会的诉求（第三项）。国民教育便是特区政府对此的一项政策回馈。

    国民教育无可置疑

    从义理来说，澳门实施国民教育是无可置疑的。义者，特区作为国家的一部分，宣导爱国情怀、推广国民教育、拥护特区赖似繁荣稳定的“一国两制”和基本法，实乃炎黄子孙应有之义。理者，国民教育作为中央对澳门的政策期许及特区政府反馈民意的一项政策输出，其是有充分的客观事实予以支持的——根据工联总会出版的《二○一二年澳门居民国民身份认同调查研究总报吿》所显示，在7,135个受访学生中，逾五成受访学生视历史传统文化为身份认同及归属感的主要来源，另逾五成受访学生认为学校教育是在国民身份认同上起到最重要推动作用的要素；再者，根据工联总会政策研究暨资讯部和聚贤同心协会发表的《二○一三年澳门居民对基本法的认识与看法意见问卷调查分析报吿》显示，澳门青少年主动认识与学习基本法的积极性并不明显：据分析合共1,771名受访者是否阅读过基本法的数据所显示，“19岁或以下”及“20至29岁”两个年龄层的受访群体当中，分别有接近六成及接近四成人并无阅读过基本法，该两个年龄层的受访群体当中，有仔细阅读过基本法者所占的百分比仅分别为凋落的6.67%及12.87%；据分析合共1,762名受访者有否参加基本法学习课程或活动的数据显示，该两个年龄层的受访群体当中没有参加过该等学习课程或活动者的比例，分别高逾八成及七成，足见中央对此问题的“侧重面向”（加深爱国情怀、加强有关“一国两制”及基本法之国情教育），“关注对象”（青少年）及“应对之策”（加强对国家历史、文化、国情、“一国两制”及基本法等面向的宣导和教育）之研判是睿智的，特区政府为回应民意所作出的政策输出，亦有其实证依据。

    以上篇幅所阐述的关联性，用一句来总体归纳，就是：“一国两制”追求一个“以法为先，以法促治，法治并进，治下有责”的政治秩序。

    从“四点希望”中所归总出来 “以法为先，以法促治，法治并进，治下有责”的政治秩序，便是笔者对“一国两制”中的法治观的一个解读。由此可见，“一国两制”中的“法”与“治”并非如通俗的西方民主理论中所描述的那样，是以国家权力相互束缚倾轧为宗旨的；相反，这里的“法”与“治”是互为表里、相互支撑、有道可循、有法可依、吏治与责任并重兼并行的。最直观的表征是，以点列方式分别条陈出来的“四点希望”政策指导并没有生硬地、机械化地将法治、治理能力与责任政府三者分开，而是以“目的——手段”的论断方式把各项条件并列论述。例如，第一点所载“继续奋发有为，不断提高特别行政区依法治理能力和水平”，“继续奋发有为”是目的，“不断提高特别行政区依法治理能力和水平”则是相对应的手段，而这手段，虽说是以法治行先，但法治所涵盖的恰恰是治理，所以是“依法治理”（governing in accordance with the law）。

    国家安全绝不含糊

    再从“四点希望”论述背后的宏观脉络来检视其意义，则更能看出“一国两制”法治观的内涵。“四点希望”广受海内外社会各界关注，其背后的脉络主要有两点。一者，香港“占领”运动对“一国两制”造成的影响；二者，中央雷厉风行打贪反腐、及指出澳门发展要考虑到国家的经济社会安全对澳门以博彩业为大宗的经济模式的影响。在这两点宏观脉络下，以习近平为核心的中央，作为国家的最高权力意志，祭出了政治安全——经济安全的“两手抓”。就政治安全的前者而言，习近平在“四点希望”中的第三点“继续筑牢根基，努力促进社会和谐稳定”，就已对特区政府作出“要防范和反对外部势力渗透和干扰，巩固澳门安定团结的良好局面”的重要指示，以国家元首之尊，为特区在“一国两制”框架及基本法之下所要扮演的国家安全角色，毫不含糊地下一铁笔。随后，《人民日报》于二○一四年十二月廿一日刋登了《习近平澳门讲话香港该怎么听》一文，开宗明义地指出习近平的论述“不仅是对澳门未来的指引，对香港也有重要意义”，欲以中央对澳门“一国两制”事业成就之认同，对香港“借力打力”敲打一番，先将在“一国两制”下特区的治理能力所带来的经济成果彰显一番。其后，《人民日报》海外版亦于同年十二月廿九日发表题为《香港“左脚穿右脚鞋”将走不好路》之署名评论文章，着力从“一国两制”框架中的法治观来评论香港现况，并指出：“……整个运动（“占中”）的本质就是挑战基本法和‘一国两制’……要求人大常委会撤回政改决定，无视这一决定对香港所具的法律效力，等同于挑战国家权力”，把在“一国两制”法治观下的基本法的宪制地位及中央的权力位阶呈现出来。就经济安全的后者而言，这是中央在对当前国内外政治经济形势考虑下得出的理论阐述及制度安排。

    国际关系理论，特别是中国所奉行之“防御性现实主义”（defensive realism），认为国家安全政策“网”的调整，其涵盖范围的广纳或延伸，是国家在感知或预测到对国家安全构成潜在威胁的因素后，进行利害计算，从而作出的博弈选择。每年动辄以亿元计的国内资金（当中为数不少的甚至是被官员非法攫取的国有资产），透过澳门的美资赌场流失到国际市场上所牵引的国家“经济社会安全”问题，有违中国意欲与美国建立以“不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢”为核心内涵的“新型大国关系”的国家整体利益，就是中央可以“明码实价”地计算得到、并能用政策工具予以遏制的“不稳定”因素。因此中央将澳门的产业政策上升到国家安全的高度来论述，从而作出“澳门经济应适度多元”之研判，将港澳特区事务在国之大政中的定位，从广义的“国家安全”（national security）延伸至更精要的“政体安全”（security of the polity），并以实际和具体的政策指导及制度安排作为连结。

    以上二者俱为中央在“一国两制”框架下重申对特区享有治理面向的话语权之举，更有法统依据所背书。一、中央早已于十八大将法治上升到我国执政哲学的高度，即强调“法治是治国理政的基本方式”的事实，说明法治并不只是对个别特区的“寄语”，更是国之大政。在习近平提到“中央全面管治权有效行使”的前提之下，若说中央只要自己实践法治，而不责成作为地方政府的特区同样实践法治，这显然是说不通的——早在二○一一年“十二五规划”中，中央就已将贯彻法治、按基本法办事、支持特区政府依法施政等列在对港澳特区的政策的第一位，以“保持香港澳门长期繁荣稳定”为纲，阐明特区只要贯彻“一国两制”，依法施政，就能“充分发挥优势，在国家整体发展中继续发挥重要作用”。二、二○一一年国务院新闻办公室所发表的《中国的和平发展》白皮书就把“中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定”纳入坚定维护的国家核心利益范畴之中。显而易见，本文所论证的“一国两制”的法治观与此表述是相符一致的。

(资料来源︰澳门日报 2015/3/25)