港澳特區政治體制特點
——《蕭蔚雲論港澳政治體制》編者前言摘要
香港基本法起草過程中，圍繞政治體制，尤其是行政長官和立法會兩個產生辦法，香港社會產生了激烈爭議，香港回歸以後爭議沒有平息，反而愈演愈烈，二○一四年發生的“佔中”事件其直接起因就是政制發展問題。澳門基本法是在參考香港基本法的基礎上制訂的，不過按照澳門的實際情況和回歸前的制度傳統，作了一些與香港政治體制不同的規定。香港方面的爭議主要包括怎樣理論上看待政治體制中的行政主導原則、政治體制在實踐運作過程中某些條文的具體理解，以及政制發展問題。澳門前幾年一個較大的爭議是怎樣理解行政法規的性質與地位，以及法律、法令與行政法規的關係問題。這些爭議，都促使我們需要進一步深化對特別行政區政治體制的性質、特徵與基本原則的認識。
特首職權比立會大
《蕭蔚雲論港澳政治體制》選編了蕭蔚雲敎授有關港澳政治體制的主要學術論文，其中香港方面7篇，澳門方面4篇。筆者編成這本書主要基於兩個原因：第一，二○一五年是蕭蔚雲敎授逝世十周年，想以此書做個紀念；第二，香港和澳門回歸以來，有關政治體制的爭議不斷，而要有效解決爭議，首先必須探討基本法的立法原意。蕭蔚雲敎授擔任過兩個基本法起草委員會政治體制小組的召集人，他的觀點對於正確理解基本法的立法原意有其重要的參考價値。
關於行政主導，在香港基本法實施以後，是一個較大的爭議。香港有一種意見認為，行政主導不是基本法的立法原意，香港基本法根本就沒有提到“行政主導”這四個字，更不能斷定特別行政區政治體制是一種行政主導體制，甚至還認為內地學者回歸後有一個轉調，行政主導是後來附加上去的。這種看法是站不住腳的。一九九二年四月九日蕭蔚雲敎授在《人民日報》海外版發表文章《香港基本法政治體制及其銜接》，其中就有“行政主導”的提法，“將來的特區政府必須是一個高效率的政府，因此需要保持目前以行政為主導的做法”。一九九六年他寫成的《香港基本法講座》一書，其第二十四講即“以行政與立法相互制衡而又以行政為主導”。澳門基本法草委劉焯華先生曾回憶說，“一九九○年五月的杭州會議上，大家就回歸後澳門的政制談得很熱烈，我見到蕭老在一張紙上寫下了四個字‘行政主導’，後來政制小組都有共識，以此作為指導原則。”蕭蔚雲敎授在一九九八年寫成的《論以行政為主導的香港特別行政區政治體制》論文裡，進而指出所謂行政主導，就是在行政與立法的關係中，行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些，行政長官的職權廣泛而大一些，行政長官在香港特別行政區政治生活中起主要作用。
關於行政與立法的關係，現在尤其是香港，行政主導的政治體制還不能說已經完全確立起來，一些反對派議員通過“拉布”和其他的手段，使得行政與立法經常陷入政治鬥爭的僵局。澳門回歸以來，立法與行政是配合的，然而若要在將來保證政治體制順暢有效的運作，還必須有賴於行政與立法在基本法上的進一步理順。蕭蔚雲敎授在他的著作中多次指出，行政與立法的互相配合是基本法的一項重要立法原意，也是特別行政區政治體制的重要特點。關於這個觀點，我覺得硏究者重視得還不夠。實際上他把互相配合作為與三權分立區別的重要標誌。他在的論文裡反覆講到三權分立只講權力的制約，而不講權力的配合。如果只講權力的制衡而不講權力的配合，“一國兩制”的架構使得中央對於特別行政區高度自治範圍內的事務又不能直接干預，這樣可能就會使行政與立法陷於僵局或無休止的爭論。他認為，互相配合的機制就是香港的行政會議和澳門的行政會。
蕭蔚雲敎授在他最後一部主編的著作《論澳門特別行政區行政長官制》裡則論證了行政長官制是我國單一制國家結構形式下澳門特別行政區的地方政權組織形式，“行政長官制是以具有較高法律地位和較大決策權的行政長官為核心的特別行政區地方政權形式，也就是澳門特別行政區的政治體制”。這種政權組織形式只有在特別行政區才有，我國的其他地方不能建立這種政權組織形式。
蕭蔚雲敎授有關政治體制的觀點還有其他方面。不過，以上三點，即行政主導是基本法主要的立法原意，行政會議和行政會是行政與立法互相配合的制度設置，以及行政長官制是我國澳門特別行政區的地方政權組織形式，在今天仍有較重要的啟迪意義。我們對於兩個特別行政區政治體制的硏究，不僅要注意其政治體制的共同點，也要注意其不同的地方，而且還要進行理論上的總結和昇華。這就需要我們從理論上建立一套比較嚴密的論證邏輯，而且能夠從這套邏輯出發，旣能理順香港特別行政區政治體制的各種關係，也能理順澳門特別行政區政治體制的各種關係，解決兩個特別行政區政治體制實際運作中的具體問題。
這裡有幾個問題尤其値得探討。第一，就是關於行政主導與三權分立的關係應當怎樣認識？第二，特別行政區政治體制的基本原則應當包括哪些？第三，如何看待港澳兩個特別行政區政治體制的差異？
第一，關於行政主導與三權分立。三權分立在我國憲法學有兩種含義，一種是特指美國典型的三權分立，另一種是泛稱，凡是立法、行政與司法等部門之間建立一種互相制約與互相平衡的機制，都屬於“三權分立”。除瑞士的委員會制外，美國式的總統制、英國式的議會內閣制和法國式的總統制，都屬於這種含義上的“三權分立”。不過，無論是上述何種涵義上的“三權分立”，都是指國家層次上的政治制度，香港和澳門回歸後是我國單一制國家結構形式下的地方行政區域，其政治體制在本質上屬於地方政治體制的範疇，因此我們不能將特別行政區的政治體制簡單稱為“三權分立”：1.特別行政區內部的行政管理權、立法權和司法權本身並非完整獨立的權力，這些權力本身來自國家的授權，國家對授出的權力本身還有監督的權力；2.這裡不止“三權”，中央對特別行政區具有全面的管治權，中央除授給特別行政區權力外，自己本身還行使一些必要的權力。
這些權力包括：1.全國人大決定特別行政區的設立，制訂基本法規定在特別行政區實行的制度，並有權修改基本法；2.全國人大常委會有權解釋基本法，立法會制訂的法律須報全國人大常委會備案，全國人大常委會如認為該法律不符合基本法關於中央管理的事務及中央和特別行政區的關係的條款，可發回使其立即失效。全國人大常委會有權決定特別行政區進入緊急狀態，對附件三的全國性法律作主增減，並對行政長官和立法會的產生辦法批准和予以備案；3.行政長官在當地通過選舉或協商產生後由中央人民政府任命，中央人民政府根據行政長官的提名和報請任命政府主要官員，並根據行政長官的建議免除政府主要官員職務。澳門特別行政區檢察長亦由行政長官提名報請中央人民政府任命。行政長官對中央人民政府負責，執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令等。因此，不能將特別行政區的政治體制理解為僅僅只有特別行政區內部的行政管理權、立法權和司法權在相互運作，特別行政區政治體制恰恰是在國家政治制度下運作的。
非立法為中心模式
行政主導是針對立法主導而言的，立法主導就是以立法為中心進行制度設計，立法具有凌駕於行政之上的優越地位。兩部基本法對政治體制的設計否定了這種以立法為中心的政制模式：1.行政長官旣是地區首長，也是行政首長，行政長官具有實權，行政長官須對中央人民政府和特別行政區負責，這是一種單頭制的政治體制；2.行政長官和立法會採用不同的選舉方法選出，而不是由立法會選舉產生行政長官，政府主要官員由行政長官提名報請中央人民政府任命，而不必徵得立法會同意；3.行政機關對立法機關的負責有嚴格界定，包括：執行立法會制訂並已生效的法律，定期向立法會作施政報吿，答覆立法會議員質詢，徵稅和公開開支須經立法會批准（澳門基本法則沒有列入徵稅和公開開支須經立法會批准這項內容），這就明確否定了將不信任投票作為負責的內容；4.政府具有專屬提案權，立法會議員不得提出公共開支（澳門基本法為公共收支）、政治體制或政府運作的議案，立法會議員只有在得到行政長官書面同意的情況下，才能提出涉及政府政策的議案；5.澳門基本法還規定行政長官有權委任部分立法會議員；香港基本法及其附件二還規定政府提出的議案須優先列入議程，議員提出的法案以及對政府法案的修正案必須舉行分組點票，然政府提出的法案則否等。
特別行政區政治體制雖然不能稱為“三權分立”，但這不等於否定特別行政區政治體制內部的權力相互制約原則：1.行政長官有權將立法會法案發回重議：行政長官如認為立法會通過的法案不符合特別行政區的整體利益，可在三個月（澳門基本法為九十日）內將法案發回立法會重議；2.行政長官有權解散立法會：行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案（澳門基本法為行政長官認為關係到澳門特別行政區整體利益的法案），經協商仍不能取得一致意見，行政長官可以解散立法會；3.立法會有權迫使行政長官辭職：行政長官因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，行政長官仍拒絕簽署，或因立法會拒絕通過財政預算案或其他重要法案（澳門基本法為關係到澳門特別行政區整體利益的法案）而解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案，則必須辭職；4.立法會可以對行政長官提出彈劾案：如立法會全體議員的四分之一（澳門基本法為三分之一）聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院首席法官（澳門為終審法院院長）負責組成獨立的調查委員會進行調查，調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。
行政主導不能否定立法對行政的監督和制約作用。立法會是特別行政區唯一的立法機關，行政長官不享有立法權。立法會議員有權對政府工作提出質詢，立法會審核通過政府提出的財政預算等。行政主導也不能否定司法獨立，兩部基本法都明確規定法院獨立審判，不受任何干涉，司法人員履行審判職責的行為不受法律追究。只有接受更有力的監督，行政主導原則的意義才能進一步彰顯，行政主導的制度設置才能更加有效運作。
實質為行政長官制
第二，關於特別行政區政治體制的基本原則。一九九○年三月廿八日香港基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在向全國人大作《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉草案及其有關文件的說明》時，指出“行政機關和立法機關之間的關係應該是旣互相制衡又互相配合；為了保持香港的穩定和行政效率，行政長官應有實權，但同時也要受到制約。”一九九三年三月二十日，姬鵬飛在《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉（草案）和有關文件及起草工作的說明》裡指出，“在政治體制方面，從有利於特別行政區的穩定發展，兼顧社會各階層的利益，循序漸進地發展民主制度的原則出發，制訂行政機關、立法機關和司法機關之間旣互相配合又互相制約的原則，規定了行政長官、行政機關、立法機關和司法機關的職權。”
根據起草者的指導思想和基本法的有關規定，我們可以把特別行政區政治體制的設計原則概括為以下四個：1.地方政治體制；2.行政主導；3.行政與立法互相制約又互相配合（香港），行政與立法互相配合又互相制約（澳門）；4.司法獨立。把這四個原則合起來，我們可以將香港特別行政區政治體制稱為這是一種實行行政主導、行政與立法互相制約又互相配合、司法獨立的地方政治體制；澳門特別行政區政治體制稱為這是一種實行行政主導、行政與立法互相配合又互相制約、司法獨立的地方政治體制。這樣的一種政治體制是以行政長官為核心而展開的，可以稱為行政長官制。以行政為主導的政治體制，其實質就是行政長官制。蕭蔚雲敎授把行政長官制稱為是特別行政區的地方政權組織形式。
行政長官制具有以下三個鮮明特點：1.行政長官在整個政治體制中處於核心地位，行政長官旣是特別行政區的地區首長，又是特別行政區的行政首長，這是一種單頭制的政治體制，行政長官領導政府、負責執行基本法和其他適用於特別行政區的法律，行使廣泛職權；2.行政長官實行雙重負責，行政長官旣向中央人民政府負責，又向特別行政區負責，行政長官的產生辦法是行政長官在當地通過選舉或協商後由中央人民政府任命；3.行政長官領導下的政府依法向立法會負責，行政長官不再行使立法權並受到立法會一定制約：行政長官有權將法案發回立法會重議，並在一定條件下解散立法會，立法會有權對行政長官提出彈劾案，並在一定條件下迫使行政長官辭職，但立法會沒有進行不信任投票的權力。
地方政治體制原則是特別行政區政治體制的首要原則。這是因為香港特別行政區與澳門特別行政區是我國單一制國家結構形式下的一個地方行政區域，而作為地方行政區域，首先要執行中央的意志，其政治首先是一種地方政治，其政治體制首先是一種地方政治體制。地方政治體制原則制約着政治體制的其他原則。行政主導原則、行政與立法旣配合又制約原則、司法獨立原則都是從這一原則派生出來的。
深刻體現地方體制
地方政治體制原則在兩部基本法裡有深刻廣泛的體現：1.行政長官在當地通過選舉或協商以後由中央人民政府任命，中央人民政府根據行政長官的提名任命政府主要官員，香港終審法院法官和高等法院首席法官的任命或免職、澳門終審法院法官和院長的任命或免職，須報全國人大常委會備案，中央人民政府根據澳門特別行政區行政長官的提名任命澳門檢察長；2.行政長官對中央人民政府負責，必須執行中央人民政府對其發出的指令；3.立法會制訂的法律須報全國人大常委會備案審查；4.全國人大常委會對基本法的解釋高於法院的解釋；5.特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權等。
行政主導原則是地方政治體制原則的一個必然延伸。這是因為中央旣然在特別行政區恢復行使主權，必然在特別行政區有管治的權力、意志和利益。那誰來執行？這必然是行政長官及其組成的管治團隊。中央人民政府有權任命行政長官，並根據行政長官的提名任命政府主要官員，而立法會由不同產生方式的議員組成，法院實行獨立審判，因此只能是行政長官向中央人民政府負責。旣然行政長官向中央人民政府負責，就必須賦予行政長官以實權，實行行政主導，只有賦予行政長官領導下的政府有適當集中的權力，方能維護國家的主權利益和特別行政區的繁榮穩定。
行政與立法旣要互相制約，也要互相配合，這是香港特別行政區政治體制的另一個重要原則和基本特點。根據姬鵬飛先生在《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉草案及其有關文件的說明》和《關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉草案和有關文件及起草工作的說明》裡的說明，香港特別行政區政治體制是行政與立法互相制衡又互相配合，澳門特別行政區政治體制則是行政與立法互相配合又互相制衡。香港是“制衡”在前，“配合”在後，而澳門是“配合”在先，“制衡”在後。這裡都用了“互相制衡”和“互相配合”來指稱行政與立法的關係，我認為，制衡旣包括制約，也包括平衡，是指通過制約達致平衡，“互相制衡”的說法不能準確體現出“行政主導”的意思，因此，我們可以使用“互相配合又互相制約”來指稱澳門特別行政區的行政與立法關係，反之，香港應該是“互相制約又互相配合”。
蕭蔚雲敎授認為，行政與立法互相配合的重要機制就是行政會議和行政會。我們可以在這個觀點的基礎上，進一步思考行政會議和行政會在整個政治體制中的作用。行政會議和行政會的成員由行政長官委任政府主要官員、立法會議員和社會人士組成。香港基本法對行政會議成員沒有人數要求，而澳門基本法對行政會規定為七至十一人。然而，要想行政會議或行政會起到行政與立法互相配合的作用，還必須要求行政長官在委任立法會議員進入行政會議或行政會時，就必須照顧到立法會的政治生態和不同立場的議員。只有將立法會的基本觀點和基本立場帶入行政會議或行政會，行政與立法才能在此互相溝通，消除分歧。
第三，關於港澳政治體制的差異問題。這種差異旣表現在兩部基本法規定有所不同，也體現在兩地政治體制實踐運作的不同。澳門特別行政區行政長官制是在參考香港特別行政區行政長官制的基礎上建立起來的，不過，兩者也有一些較重要的差別：1.澳門特別行政區行政長官有權制訂行政法規並頒佈執行，有權委任部分立法會議員，香港基本法沒有這樣的規定；2.香港基本法規定立法會根據政府提案，審核、通過財政預算，批准稅收和公共開支，而澳門基本法規定立法會審核通過政府提出的財政預算案，審議政府提出的預算執行情況報吿，香港基本法並把徵稅和公共開支須經立法會批准作為政府向立法會負責的一項具體內容，而澳門基本法沒有這樣的規定；3.香港基本法規定立法會同意終審法院法官和高等法院首席法官的任免，而澳門基本法規定行政長官在任命法官和各級法院院長時，不必徵得立法會同意，只有在終審法院法官免職時，才由行政長官根據立法會組成的審議委員會的建議決定等。
立法變化衝擊行政
澳門特別行政區行政長官制的一個重點是立法會維持了回歸前的直選議員、間選議員和委任議員三種產生辦法。香港從回歸前的立法局到回歸後的立法會，其結構組成發生了激烈變化。一九八四年《中英聯合聲明》簽署時，香港立法局議員都是總督委任的，一九八五年開始引入選舉，一九九一年開始引入直接選舉，一九九五年港英統治下最後一屆立法局60名議員全部選舉產生，其中30名由功能組別選舉產生，20名由分區選舉產生，10名由選舉委員會選舉產生。香港回歸後繼續延續了這種變化趨勢，直接選舉議員進一步增加，並佔到全體議席一半，二○○四年為30人，二○一二年為35人。反觀澳門，一九八七年《中葡聯合聲明》簽署時，澳門立法會共有17名議員，其中直選6名，間選6名，委任5名。一九九○年調整為23名議員，其中直選8名，間選8名，委任7名，其後此議員總數及其結構比例一直延續到澳門回歸後第一屆立法會。二○○一年第二屆立法會調整為直選10名，間選10名，委任7名，共27名議員。二○○五年第三屆立法會調整為直選12名，間選10名，委任7名，共29名議員，二○○九年第四屆立法會維持第三屆結構不變。二○一三年第五屆立法會則增加到33名議員，其中直選14名，間選10名，委任7名。香港立法會結構組成在短時期內的劇烈變化，對行政與立法關係的衝擊顯而易見。
行政長官制是我國單一制國家結構形式下特別行政區的地方政權組織形式。特別行政區的政制發展和制度建設必須圍繞行政長官制這一地方政權組織形式而展開，而且香港與澳門的行政長官制各有不同的表現特點，政制發展和制度建設應當圍繞自己的行政長官制而展開。
註：主標題及文內小標題為編者所加
王 禹
（澳門理工學院一國兩制硏究中心副敎授)
(資料來源︰澳門日報 2015/10/21)
