港澳特区政治体制特点
——《萧蔚云论港澳政治体制》编者前言摘要
香港基本法起草过程中，围绕政治体制，尤其是行政长官和立法会两个产生办法，香港社会产生了激烈争议，香港回归以后争议没有平息，反而愈演愈烈，二○一四年发生的“占中”事件其直接起因就是政制发展问题。澳门基本法是在参考香港基本法的基础上制订的，不过按照澳门的实际情况和回归前的制度传统，作了一些与香港政治体制不同的规定。香港方面的争议主要包括怎样理论上看待政治体制中的行政主导原则、政治体制在实践运作过程中某些条文的具体理解，以及政制发展问题。澳门前几年一个较大的争议是怎样理解行政法规的性质与地位，以及法律、法令与行政法规的关系问题。这些争议，都促使我们需要进一步深化对特别行政区政治体制的性质、特征与基本原则的认识。
特首职权比立会大
《萧蔚云论港澳政治体制》选编了萧蔚云教授有关港澳政治体制的主要学术论文，其中香港方面7篇，澳门方面4篇。笔者编成这本书主要基于两个原因：第一，二○一五年是萧蔚云教授逝世十周年，想以此书做个纪念；第二，香港和澳门回归以来，有关政治体制的争议不断，而要有效解决争议，首先必须探讨基本法的立法原意。萧蔚云教授担任过两个基本法起草委员会政治体制小组的召集人，他的观点对于正确理解基本法的立法原意有其重要的参考价值。
关于行政主导，在香港基本法实施以后，是一个较大的争议。香港有一种意见认为，行政主导不是基本法的立法原意，香港基本法根本就没有提到“行政主导”这四个字，更不能断定特别行政区政治体制是一种行政主导体制，甚至还认为内地学者回归后有一个转调，行政主导是后来附加上去的。这种看法是站不住脚的。一九九二年四月九日萧蔚云教授在《人民日报》海外版发表文章《香港基本法政治体制及其衔接》，其中就有“行政主导”的提法，“将来的特区政府必须是一个高效率的政府，因此需要保持目前以行政为主导的做法”。一九九六年他写成的《香港基本法讲座》一书，其第二十四讲即“以行政与立法相互制衡而又以行政为主导”。澳门基本法草委刘焯华先生曾回忆说，“一九九○年五月的杭州会议上，大家就回归后澳门的政制谈得很热烈，我见到萧老在一张纸上写下了四个字‘行政主导’，后来政制小组都有共识，以此作为指导原则。”萧蔚云教授在一九九八年写成的《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》论文里，进而指出所谓行政主导，就是在行政与立法的关系中，行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些，行政长官的职权广泛而大一些，行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。
关于行政与立法的关系，现在尤其是香港，行政主导的政治体制还不能说已经完全确立起来，一些反对派议员通过“拉布”和其他的手段，使得行政与立法经常陷入政治斗争的僵局。澳门回归以来，立法与行政是配合的，然而若要在将来保证政治体制顺畅有效的运作，还必须有赖于行政与立法在基本法上的进一步理顺。萧蔚云教授在他的着作中多次指出，行政与立法的互相配合是基本法的一项重要立法原意，也是特别行政区政治体制的重要特点。关于这个观点，我觉得研究者重视得还不够。实际上他把互相配合作为与三权分立区别的重要标志。他在的论文里反覆讲到三权分立只讲权力的制约，而不讲权力的配合。如果只讲权力的制衡而不讲权力的配合，“一国两制”的架构使得中央对于特别行政区高度自治范围内的事务又不能直接干预，这样可能就会使行政与立法陷于僵局或无休止的争论。他认为，互相配合的机制就是香港的行政会议和澳门的行政会。
萧蔚云教授在他最后一部主编的着作《论澳门特别行政区行政长官制》里则论证了行政长官制是我国单一制国家结构形式下澳门特别行政区的地方政权组织形式，“行政长官制是以具有较高法律地位和较大决策权的行政长官为核心的特别行政区地方政权形式，也就是澳门特别行政区的政治体制”。这种政权组织形式只有在特别行政区才有，我国的其他地方不能建立这种政权组织形式。
萧蔚云教授有关政治体制的观点还有其他方面。不过，以上三点，即行政主导是基本法主要的立法原意，行政会议和行政会是行政与立法互相配合的制度设置，以及行政长官制是我国澳门特别行政区的地方政权组织形式，在今天仍有较重要的启迪意义。我们对于两个特别行政区政治体制的研究，不仅要注意其政治体制的共同点，也要注意其不同的地方，而且还要进行理论上的总结和升华。这就需要我们从理论上建立一套比较严密的论证逻辑，而且能够从这套逻辑出发，既能理顺香港特别行政区政治体制的各种关系，也能理顺澳门特别行政区政治体制的各种关系，解决两个特别行政区政治体制实际运作中的具体问题。
这里有几个问题尤其值得探讨。第一，就是关于行政主导与三权分立的关系应当怎样认识？第二，特别行政区政治体制的基本原则应当包括哪些？第三，如何看待港澳两个特别行政区政治体制的差异？
第一，关于行政主导与三权分立。三权分立在我国宪法学有两种含义，一种是特指美国典型的三权分立，另一种是泛称，凡是立法、行政与司法等部门之间建立一种互相制约与互相平衡的机制，都属于“三权分立”。除瑞士的委员会制外，美国式的总统制、英国式的议会内阁制和法国式的总统制，都属于这种含义上的“三权分立”。不过，无论是上述何种涵义上的“三权分立”，都是指国家层次上的政治制度，香港和澳门回归后是我国单一制国家结构形式下的地方行政区域，其政治体制在本质上属于地方政治体制的范畴，因此我们不能将特别行政区的政治体制简单称为“三权分立”：1.特别行政区内部的行政管理权、立法权和司法权本身并非完整独立的权力，这些权力本身来自国家的授权，国家对授出的权力本身还有监督的权力；2.这里不止“三权”，中央对特别行政区具有全面的管治权，中央除授给特别行政区权力外，自己本身还行使一些必要的权力。
这些权力包括：1.全国人大决定特别行政区的设立，制订基本法规定在特别行政区实行的制度，并有权修改基本法；2.全国人大常委会有权解释基本法，立法会制订的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会如认为该法律不符合基本法关于中央管理的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可发回使其立即失效。全国人大常委会有权决定特别行政区进入紧急状态，对附件三的全国性法律作主增减，并对行政长官和立法会的产生办法批准和予以备案；3.行政长官在当地通过选举或协商产生后由中央人民政府任命，中央人民政府根据行政长官的提名和报请任命政府主要官员，并根据行政长官的建议免除政府主要官员职务。澳门特别行政区检察长亦由行政长官提名报请中央人民政府任命。行政长官对中央人民政府负责，执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令等。因此，不能将特别行政区的政治体制理解为仅仅只有特别行政区内部的行政管理权、立法权和司法权在相互运作，特别行政区政治体制恰恰是在国家政治制度下运作的。
非立法为中心模式
行政主导是针对立法主导而言的，立法主导就是以立法为中心进行制度设计，立法具有凌驾于行政之上的优越地位。两部基本法对政治体制的设计否定了这种以立法为中心的政制模式：1.行政长官既是地区首长，也是行政首长，行政长官具有实权，行政长官须对中央人民政府和特别行政区负责，这是一种单头制的政治体制；2.行政长官和立法会采用不同的选举方法选出，而不是由立法会选举产生行政长官，政府主要官员由行政长官提名报请中央人民政府任命，而不必征得立法会同意；3.行政机关对立法机关的负责有严格界定，包括：执行立法会制订并已生效的法律，定期向立法会作施政报吿，答覆立法会议员质询，征税和公开开支须经立法会批准（澳门基本法则没有列入征税和公开开支须经立法会批准这项内容），这就明确否定了将不信任投票作为负责的内容；4.政府具有专属提案权，立法会议员不得提出公共开支（澳门基本法为公共收支）、政治体制或政府运作的议案，立法会议员只有在得到行政长官书面同意的情况下，才能提出涉及政府政策的议案；5.澳门基本法还规定行政长官有权委任部分立法会议员；香港基本法及其附件二还规定政府提出的议案须优先列入议程，议员提出的法案以及对政府法案的修正案必须举行分组点票，然政府提出的法案则否等。
特别行政区政治体制虽然不能称为“三权分立”，但这不等于否定特别行政区政治体制内部的权力相互制约原则：1.行政长官有权将立法会法案发回重议：行政长官如认为立法会通过的法案不符合特别行政区的整体利益，可在三个月（澳门基本法为九十日）内将法案发回立法会重议；2.行政长官有权解散立法会：行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案（澳门基本法为行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案），经协商仍不能取得一致意见，行政长官可以解散立法会；3.立法会有权迫使行政长官辞职：行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，行政长官仍拒绝签署，或因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案（澳门基本法为关系到澳门特别行政区整体利益的法案）而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案，则必须辞职；4.立法会可以对行政长官提出弹劾案：如立法会全体议员的四分之一（澳门基本法为三分之一）联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过决议，可委托终审法院首席法官（澳门为终审法院院长）负责组成独立的调查委员会进行调查，调查委员会如认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。
行政主导不能否定立法对行政的监督和制约作用。立法会是特别行政区唯一的立法机关，行政长官不享有立法权。立法会议员有权对政府工作提出质询，立法会审核通过政府提出的财政预算等。行政主导也不能否定司法独立，两部基本法都明确规定法院独立审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。只有接受更有力的监督，行政主导原则的意义才能进一步彰显，行政主导的制度设置才能更加有效运作。
实质为行政长官制
第二，关于特别行政区政治体制的基本原则。一九九○年三月廿八日香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在向全国人大作《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉草案及其有关文件的说明》时，指出“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合；为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约。”一九九三年三月二十日，姬鹏飞在《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉（草案）和有关文件及起草工作的说明》里指出，“在政治体制方面，从有利于特别行政区的稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进地发展民主制度的原则出发，制订行政机关、立法机关和司法机关之间既互相配合又互相制约的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。”
根据起草者的指导思想和基本法的有关规定，我们可以把特别行政区政治体制的设计原则概括为以下四个：1.地方政治体制；2.行政主导；3.行政与立法互相制约又互相配合（香港），行政与立法互相配合又互相制约（澳门）；4.司法独立。把这四个原则合起来，我们可以将香港特别行政区政治体制称为这是一种实行行政主导、行政与立法互相制约又互相配合、司法独立的地方政治体制；澳门特别行政区政治体制称为这是一种实行行政主导、行政与立法互相配合又互相制约、司法独立的地方政治体制。这样的一种政治体制是以行政长官为核心而展开的，可以称为行政长官制。以行政为主导的政治体制，其实质就是行政长官制。萧蔚云教授把行政长官制称为是特别行政区的地方政权组织形式。
行政长官制具有以下三个鲜明特点：1.行政长官在整个政治体制中处于核心地位，行政长官既是特别行政区的地区首长，又是特别行政区的行政首长，这是一种单头制的政治体制，行政长官领导政府、负责执行基本法和其他适用于特别行政区的法律，行使广泛职权；2.行政长官实行双重负责，行政长官既向中央人民政府负责，又向特别行政区负责，行政长官的产生办法是行政长官在当地通过选举或协商后由中央人民政府任命；3.行政长官领导下的政府依法向立法会负责，行政长官不再行使立法权并受到立法会一定制约：行政长官有权将法案发回立法会重议，并在一定条件下解散立法会，立法会有权对行政长官提出弹劾案，并在一定条件下迫使行政长官辞职，但立法会没有进行不信任投票的权力。
地方政治体制原则是特别行政区政治体制的首要原则。这是因为香港特别行政区与澳门特别行政区是我国单一制国家结构形式下的一个地方行政区域，而作为地方行政区域，首先要执行中央的意志，其政治首先是一种地方政治，其政治体制首先是一种地方政治体制。地方政治体制原则制约着政治体制的其他原则。行政主导原则、行政与立法既配合又制约原则、司法独立原则都是从这一原则派生出来的。
深刻体现地方体制
地方政治体制原则在两部基本法里有深刻广泛的体现：1.行政长官在当地通过选举或协商以后由中央人民政府任命，中央人民政府根据行政长官的提名任命政府主要官员，香港终审法院法官和高等法院首席法官的任命或免职、澳门终审法院法官和院长的任命或免职，须报全国人大常委会备案，中央人民政府根据澳门特别行政区行政长官的提名任命澳门检察长；2.行政长官对中央人民政府负责，必须执行中央人民政府对其发出的指令；3.立法会制订的法律须报全国人大常委会备案审查；4.全国人大常委会对基本法的解释高于法院的解释；5.特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权等。
行政主导原则是地方政治体制原则的一个必然延伸。这是因为中央既然在特别行政区恢复行使主权，必然在特别行政区有管治的权力、意志和利益。那谁来执行？这必然是行政长官及其组成的管治团队。中央人民政府有权任命行政长官，并根据行政长官的提名任命政府主要官员，而立法会由不同产生方式的议员组成，法院实行独立审判，因此只能是行政长官向中央人民政府负责。既然行政长官向中央人民政府负责，就必须赋予行政长官以实权，实行行政主导，只有赋予行政长官领导下的政府有适当集中的权力，方能维护国家的主权利益和特别行政区的繁荣稳定。
行政与立法既要互相制约，也要互相配合，这是香港特别行政区政治体制的另一个重要原则和基本特点。根据姬鹏飞先生在《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉草案及其有关文件的说明》和《关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉草案和有关文件及起草工作的说明》里的说明，香港特别行政区政治体制是行政与立法互相制衡又互相配合，澳门特别行政区政治体制则是行政与立法互相配合又互相制衡。香港是“制衡”在前，“配合”在后，而澳门是“配合”在先，“制衡”在后。这里都用了“互相制衡”和“互相配合”来指称行政与立法的关系，我认为，制衡既包括制约，也包括平衡，是指通过制约达致平衡，“互相制衡”的说法不能准确体现出“行政主导”的意思，因此，我们可以使用“互相配合又互相制约”来指称澳门特别行政区的行政与立法关系，反之，香港应该是“互相制约又互相配合”。
萧蔚云教授认为，行政与立法互相配合的重要机制就是行政会议和行政会。我们可以在这个观点的基础上，进一步思考行政会议和行政会在整个政治体制中的作用。行政会议和行政会的成员由行政长官委任政府主要官员、立法会议员和社会人士组成。香港基本法对行政会议成员没有人数要求，而澳门基本法对行政会规定为七至十一人。然而，要想行政会议或行政会起到行政与立法互相配合的作用，还必须要求行政长官在委任立法会议员进入行政会议或行政会时，就必须照顾到立法会的政治生态和不同立场的议员。只有将立法会的基本观点和基本立场带入行政会议或行政会，行政与立法才能在此互相沟通，消除分歧。
第三，关于港澳政治体制的差异问题。这种差异既表现在两部基本法规定有所不同，也体现在两地政治体制实践运作的不同。澳门特别行政区行政长官制是在参考香港特别行政区行政长官制的基础上建立起来的，不过，两者也有一些较重要的差别：1.澳门特别行政区行政长官有权制订行政法规并颁布执行，有权委任部分立法会议员，香港基本法没有这样的规定；2.香港基本法规定立法会根据政府提案，审核、通过财政预算，批准税收和公共开支，而澳门基本法规定立法会审核通过政府提出的财政预算案，审议政府提出的预算执行情况报吿，香港基本法并把征税和公共开支须经立法会批准作为政府向立法会负责的一项具体内容，而澳门基本法没有这样的规定；3.香港基本法规定立法会同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免，而澳门基本法规定行政长官在任命法官和各级法院院长时，不必征得立法会同意，只有在终审法院法官免职时，才由行政长官根据立法会组成的审议委员会的建议决定等。
立法变化冲击行政
澳门特别行政区行政长官制的一个重点是立法会维持了回归前的直选议员、间选议员和委任议员三种产生办法。香港从回归前的立法局到回归后的立法会，其结构组成发生了激烈变化。一九八四年《中英联合声明》签署时，香港立法局议员都是总督委任的，一九八五年开始引入选举，一九九一年开始引入直接选举，一九九五年港英统治下最后一届立法局60名议员全部选举产生，其中30名由功能组别选举产生，20名由分区选举产生，10名由选举委员会选举产生。香港回归后继续延续了这种变化趋势，直接选举议员进一步增加，并占到全体议席一半，二○○四年为30人，二○一二年为35人。反观澳门，一九八七年《中葡联合声明》签署时，澳门立法会共有17名议员，其中直选6名，间选6名，委任5名。一九九○年调整为23名议员，其中直选8名，间选8名，委任7名，其后此议员总数及其结构比例一直延续到澳门回归后第一届立法会。二○○一年第二届立法会调整为直选10名，间选10名，委任7名，共27名议员。二○○五年第三届立法会调整为直选12名，间选10名，委任7名，共29名议员，二○○九年第四届立法会维持第三届结构不变。二○一三年第五届立法会则增加到33名议员，其中直选14名，间选10名，委任7名。香港立法会结构组成在短时期内的剧烈变化，对行政与立法关系的冲击显而易见。
行政长官制是我国单一制国家结构形式下特别行政区的地方政权组织形式。特别行政区的政制发展和制度建设必须围绕行政长官制这一地方政权组织形式而展开，而且香港与澳门的行政长官制各有不同的表现特点，政制发展和制度建设应当围绕自己的行政长官制而展开。
注：主标题及文内小标题为编者所加
王 禹
（澳门理工学院一国两制研究中心副教授)
(资料来源︰澳门日报 2015/10/21)
