十月廿五日，澳门特别行政区政府公布了《设立非政权性市政机构谘询文件》，开展一个月的公众谘询，旨在凝聚共识，争取在二○一九年初依法设立非政权性市政机构。澳门法律工作者联合会和澳门基本法推广协会联合举办这场座谈会，要我来讲一讲澳门基本法关于市政机构的规定，我责无旁贷，很高兴接受了这个邀请。

    澳门基本法关于市政机构的规定有三个条款：第95条规定，“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供谘询意见。”第96条规定，“市政机构的职权和组成由法律规定。”澳门基本法附件一“澳门特别行政区行政长官的产生办法”第2条规定，行政长官选举委员会委员，包括“市政机构成员的代表”。我今天想着重讲第95条的规定，与大家交流，供大家参考。

    一、澳葡政府的市政制度改革和中国政府的立场

    在讲澳门基本法关于市政机构的规定之前，需要先讲一讲有关条文的起草背景。澳葡时期的市政制度历史，相信在座的各位都很清楚。一五八三年葡萄牙人在澳门成立了内部自治机构议事会，后来议事会逐步演变为市政机构，澳葡政府把澳门分为两个市政区，分别设立两个市政厅，实行“市政自治”。

    在澳门市政制度演变过程中，与澳门基本法规定有直接关系的是上个世纪八十年代的市政制度改革。一九八六年六月，中葡开始解决澳门问题的谈判，一九八七年四月签署了中葡关于澳门问题的联合声明，确定中国政府于一九九九年十二月二十日对澳门恢复行使主权。在中葡谈判期间，澳葡当局提出把澳葡政府的权力限制在负责治安、防务、财政、经济计划和博彩业等方面，澳门其他方面的管理职责交由市政厅负责，纳入“市政自治”。澳葡当局的意图是什么呢？用他们自己的话说，就是，澳门即将回归中国，澳葡政府只能在过渡时期短暂存在，而市政机构可以在一九九九年后长期存在，扩大市政机构的职责，以实现“还政于民”。为此目的，澳葡当局聘请葡萄牙的学者对澳门市政改革进行研究，于一九八七年公布有关研究结果，其主要内容是：（一）澳门维持两个市政区，即澳门市政区和海岛市政区。（二）每个市政区设立“决议”和“执行”两个机构，其中“决议”机构的部分成员由选举产生。（三）市政区享有行政、财政和资产自主权，澳葡政府只行使监督权。（四）增加市政区人力技术资源，扩大组织架构，建立独立的财政制度。

    一九八八年十月，澳葡政府颁布市政法律制度，全面实行上述建议。根据这部法律，澳门地区分澳门市政区和海岛市政区，每个市政区均为“一级地方行政”，设有市政议会和市政执行委员会（即市政厅），享有行政和财政的自主权，其主要职权范围是：（一）其本身和管辖范围内资产的管理；（二）市政发展；（三）城市规划和建设；（四）公共卫生和基本清洁；（五）文化、娱乐和体育活动。市政厅在其职责范围内，拥有立法权、行政管理权和执法权，澳葡总督拥有监督权。

    在《中葡联合声明》签署之后、澳门基本法起草之前，澳葡政府推行市政制度改革，搞“还政于民”，意图以“市政自治”架空高度自治，架空未来的澳门特别行政区政府，对此，我国政府明确地表示反对。一九八八年九月，澳门基本法起草工作正式开始，如何处理澳门市政机构问题就成为澳门基本法起草工作面临的问题之一。澳门基本法关于市政机构的规定，就是在这种背景下制订的。在澳门回归过渡时期，我国政府对澳葡政府推行市政制度改革的原则立场，全面体现在澳门基本法关于市政机构的规定之中。

    二、澳门基本法关于市政机构规定所解决的主要问题

    在澳门基本法起草过程中，澳门社会普遍希望澳门特别行政区设立市政机构，其中有不少意见要求保留澳葡时期设立的两个市政厅。澳门基本法起草委员会高度重视并积极考虑这些意见和建议，从一开始就朝设立市政机构的方向来研究和起草有关条文。由于澳葡时期的市政机构是“一级地方行政”，实行“市政自治”，那么，如果澳门特别行政区要设立市政机构，就需要回答两个问题：一是，在澳门特别行政区政府之下，是否设立下一级政权机构；二是，在澳门特别行政区实行高度自治之下，是否还可以实行“市政自治”。这两个问题是涉及我国宪法和“一国两制”方针政策的重大宪制性问题。

    （一）关于澳门特别行政区是否设立两级政权机构问题。我国宪法第30条第（一）项规定，“全国分为省、自治区、直辖市”，第31条第一句规定，“国家在必要时得设立特别行政区”。对于省、自治区、直辖市内的行政区划，宪法第30条作了具体的规定，而对于特别行政区内的行政区划问题，宪法第31条没有具体的规定。我国是一个单一制国家，行政区域是根据国家管理需要设置的，设置行政区域的权力属于中央。如果澳门特别行政区内还要划分行政区域，并设立下一级政权机构，按照宪法第31条和第62条第（十三）项的规定，应由澳门基本法作出明确规定。澳门特别行政区是否设立两级政权机构，是一个重大的宪制问题，就是从这个意义上讲的。

    对于这个问题，澳门基本法起草委员会的研究结论是，澳门地方不大，应当只设立一级政权机构，即澳门特别行政区政府，而不宜设立两级政权机构。同时，澳门是一个城市，需要有具体负责市政工作的机构，考虑澳门社会普遍希望澳门特别行政区设立市政机构，因此，澳门特别行政区可以设立市政机构。据此，澳门基本法第95条第一句规定，“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。”由此可见，在澳门基本法起草过程中，无论是澳门社会还是澳门基本法起草委员会，都预期澳门特别行政区成立后设立市政机构，同时针对澳门原市政机构具有一级地方政权的性质，明确规定这种市政机构必须是“非政权性”的，即不能成为澳门特别行政区内的二级政权机构。

    （二）关于澳门特别行政区高度自治下是否可以实行“市政自治”问题。中葡联合声明中我国政府对澳门的基本方针政策第二条规定，“澳门特别行政区直辖于中华人民共和国中央人民政府，除外交和国防事务属中央人民政府管理外，享有高度的自治权。澳门特别行政区享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”澳门基本法起草工作一开始就已经明确，澳门基本法要规定全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照澳门基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。在设立市政机构问题上，澳葡时期的两个市政厅实行“市政自治”，这就带来一个问题，中央把高度自治权授予澳门特别行政区，澳门特别行政区内部是否还可以实行“市政自治”。这涉及“一国两制”方针政策的落实乃至澳门特别行政区政治体制，因而是一个重大宪制问题。

    对这个问题的研究结论是，在澳门特别行政区高度自治之下，不能再搞“市政自治”。因为市政事务属于澳门特别行政区高度自治范围内的事务，如果允许澳门特别行政区市政机构实行“市政自治”，不仅与市政机构必须是非政权性的要求相矛盾，而且与全国人大授权澳门特别行政区实行高度自治相矛盾。用句通俗的话来说，如果允许市政机构实行“市政自治”，等于澳门基本法一方面授予澳门特别行政区高度自治权，另一方面又越过澳门特别行政区政府，授予市政机构实行自治的权力，这在制度设计上是完全不可行的，在实践中必然带来混乱。基于这样的考虑，澳门基本法第95条第二句规定，“市政机构受政府委托为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供谘询意见。”这一句话的用语是经过仔细斟酌的。其中，市政机构“受政府委托”，表明提供市政服务属于政府的职能，因为政府不可能将不属于其职责范围内的事务委托给市政机构；“提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务”，主要是针对澳葡时期两个市政厅的职权而做出的规定，明确市政机构主要提供这三个方面的市政服务；向政府“提供谘询意见”，表明了市政事务的决策权属于政府。

    综上所述，澳门基本法第95条规定的前提是，市政事务属于澳门特别行政区高度自治范围的事务，提供市政服务是澳门特别行政区政府的职责，有关市政事务的决策权属于澳门特别行政区政府。该条规定的“非政权性”是指市政机构不能成为一级地方政权机构；该条规定“受政府委托”、向政府“提供谘询意见”，市政机构主要提供三个领域的市政服务等，明确排除了“市政自治”。这样，澳门基本法第95条规定的市政机构与澳葡时期的市政机构的法律地位和职权有着本质的区别。正因为如此，尽管澳门基本法起草过程中有些澳门人士希望“保留”原有的市政厅，但澳门基本法没有使用“保留”的提法，而是规定“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构”，这实质上是授权澳门特别行政区设立全新的市政机构。

    三、澳门过渡时期对原市政机构的处理决定

    一九九八年五月五日，全国人民代表大会澳门特别行政区筹备委员会（以下简称筹委会）成立，开始筹备成立澳门特别行政区的工作。在筹备成立澳门特别行政区的过程中，如何处理澳门原市政机构就成为一个重要问题。

    按照澳门基本法第95条的规定，筹委会对澳门原市政机构的有关法律和制度进行深入研究后认为，“澳门原来设有澳门市和海岛市两个市政机构，其法律地位与基本法规定不符”，不能过渡成为澳门特别行政区的市政机构。设立澳门基本法规定的市政机构应在澳门特别行政区成立后的适当时候进行。据此，一九九九年八月廿九日，筹委会作出了《关于澳门市政机构问题的决定》，其中规定，在澳门特别行政区设立非政权性市政机构之前，将澳门原市政机构改组为特区临时市政机构。临时市政机构经澳门特区行政长官授权开展工作，向行政长官负责。临时市政机构的任期至新的市政机构产生为止，时间不超过二○○一年十二月卅一日。同时规定，澳门原市政机构的徽记、印章、旗帜，从一九九九年十二月卅一日起停止使用。一九九九年十月卅一日，全国人大常委会作出的关于处理澳门原有法律的决定宣布，澳门《市政区法律制度》中体现市政机构具有政权性质的条款抵触澳门基本法，不采用为澳门特别行政区法律。

    全国人大常委会和筹委会的上述决定，严格执行了澳门基本法关于市政机构的规定，筹委会决定对临时市政机构任期进行限制，体现了对澳门特别行政区设立非政权性市政机构的权力的尊重，体现了对澳门特别行政区高度自治权的尊重。需要特别说明的是，澳门社会有一种说法，澳门特别行政区在二○○一年撤销了原市政机构，这是不准确的。澳门原市政机构，按照筹委会决定对其进行改组后就已经撤销，临时市政机构的任期到二○○一年十二月卅一日为止，也是筹委会决定明确规定的。二○○一年底澳门特别行政区制订第17/2001号法律《设立民政总署》规定“撤销”两个临时市政机构，只是执行了筹委会的决定。换句话说，即使该法律没有规定“撤销”，临时市政机构也不能继续存在。

    四、澳门特别行政区是否必须设立市政机构的争议

    二○○一年十二月卅一日澳门特别行政区临时市政机构任期届满后，澳门特别行政区设立民政总署而没有设立非政权性的市政机构。澳门特别行政区政府的这一决定，引起了澳门基本法第95条“可设立”是否可以理解为可以设立、也可以不设立的争议。一种意见认为，根据澳门基本法起草过程中形成的共识，并综合考虑澳门基本法其他规定，澳门回归后应当设立非政权性的市政机构，不按照澳门基本法的规定设立市政机构，就违反澳门基本法；另一种意见认为，澳门基本法第95条的“可设立”是一种授权性规定，从字面上理解，澳门特别行政区具有设立或者不设立非政权性市政机构的酌情权。

    二○○一年有关市政机构争议出现后，全国人大常委会澳门基本法委员会一直十分关注这个问题，并进行了深入的研究，主要法律观点是：从法律上来讲，澳门基本法第95条使用的“可”字确实不是强制性规定，但正确贯彻落实澳门基本法某一条规定，应当结合其他条文来理解。澳门基本法第95条第一句规定，“澳门特别行政区可设立非政权性的市政机构。”澳门基本法附件一第二条规定，“选举委员会委员共三百人，由下列各界人士组成：工商、金融界一百人；文化、教育、专业等界八十人；劳工、社会服务、宗教等界八十人；立法会议员的代表、市政机构成员的代表、澳门地区全国人大代表、澳门地区全国政协委员的代表四十人。”二○一二年对澳门基本法附件一作出修改，将行政长官选举委员会成员增加到四百人，继续保留市政机构成员的代表。在澳门基本法实施中，澳门特别行政区如果决定设立非政权性的市政机构，不仅符合澳门基本法第95条的规定，而且可以兼顾到澳门基本法附件一的规定；如果决定不设立市政机构，虽然也符合澳门基本法第95条的规定，但难以兼顾到澳门基本法附件一的规定。两者相比较，澳门特别行政区设立非政权性的市政机构，能够更加全面地贯彻落实澳门基本法的规定。因此，全面看澳门基本法的规定，尽管澳门基本法第95条赋予澳门特别行政区设立非政权性市政机构的酌情权，但结合澳门基本法附件一的规定，这种酌情权的行使受到制约。基于这样的法律观点，尤其是考虑到澳门基本法制定时澳门社会关于设立非政权性市政机构的共识，全国人大常委会澳门基本法委员会认为，澳门特别行政区应当适时设立非政权性的市政机构。我相信，过去若干年来，澳门社会普遍认为澳门特别行政区应当设立市政机构，也是基于这样的理由。

    现在，澳门特别行政区政府决定把设立非政权性市政机构提上日程，这是全面贯彻落实澳门基本法的重要举措，也是解决澳门社会在这个问题上长期存在争议的最好办法，值得充分肯定和支持。

    五、澳门特别行政区非政权性市政机构是否可以选举产生的问题

    这个问题的本质是澳门特别行政区是否要设立市政议会的问题，因为只有设立市政议会，才有需要选举产生市政议员，如果不设立市政议会，也就不存在选举问题。

    那么，按照澳门基本法的规定，非政权性市政机构是否可以设立市政议会呢？从前面分析介绍可以看出，澳葡时期的市政制度最重要的特征是实行“市政自治”，设立市政议会及其执行机构。澳门基本法第95条规定从根本上否定了澳葡时期的市政制度模式，而授权澳门特别行政区设立全新的市政机构。如果澳门特别行政区设立的非政权性市政机构由市政议会和执行机构组成，实际上是恢复澳葡时期的市政制度模式，这不仅不符合澳门基本法第95条的规定，而且不符合澳门特别行政区的政治体制。

    首先，澳门基本法规定了以行政为主导的政治体制，澳门特别行政区依法享有的高度自治权，包括管理市政事务，必须透过这套政治体制行使。如果设立市政议会及其执行机构，实际上要将政府管理市政事务的职能授权给市政机构，并创设一套相对独立于政府的体制管理市政事务，这不符合澳门基本法对澳门特别行政区的授权，也与澳门特别行政区政治体制相矛盾，不利于澳门特别行政区的良好管治。一九八八年澳葡政府推行市政制度改革后，两个市政厅与澳葡政府及其部门之间发生了严重的职能冲突，也可以引为借鉴。

    其次，澳门基本法第95条的规定，市政机构“受政府委托”提供市政服务，政府与市政机构之间的关系是委托与被委托的关系，市政机构必须向政府负责，接受政府的监督。如果设立市政议会，市政议员由选举产生，在其职责范围内对选民负责，这与市政机构受政府委托提供市政服务、对政府负责相矛盾。

    第三，根据澳门基本法第95条的规定，市政机构的功能是“为居民提供文化、康乐、环境卫生等方面的服务，并就有关上述事务向澳门特别行政区政府提供谘询意见。”市政服务范围很广，在各领域均具有很强的专业性，要求市政机构成员必须有相关领域的专业知识和能力。设立市政议会、通过选举产生市政议员，能否确保市政机构成员具有专业知识和能力，是一个值得深思的问题。其他地方的事例说明，在市政议会议员由选举产生的情况下，容易使市政机构政治化，从服务导向转为选票导向，损害市民在市政方面的利益，这是我们要努力避免的。

    第四，从制度设计的一般原理来讲，设立市政议会通常都与市政决策权相匹配。按照澳门基本法的规定，澳门市政事务决策权属于澳门特别行政区政府，具有政府决策权的行政长官由选举产生，行使立法权的立法会多数议员由直接选举或间接选举产生。同时，澳门特别行政区还有其他各类法定谘询机构，将来的市政机构还要设立市政谘询委员会，可以全面和充分地反映市民对市政服务的诉求，已经确保了市政事务的民主决策。澳门基本法规定的非政权性市政机构的主要职能是受政府委托提供市政服务，这属于执行性质，设立市政议会，将执行层面的事务提交市政议会审议，不仅不符合制度设计的一般原理，而且不利于提高市政服务效率和素质。

    因此，澳门特别行政区设立的市政机构不能走设立市政议会这条路，不能设立选举产生的市政议会，这是由澳门基本法要求市政机构必须是非政权性、不能实行“市政自治”所决定的，也是市政机构的职能属于执行性质所决定的。严格按照澳门基本法的规定设立非政权性的市政机构，是确保澳门市民获得更为优质的市政服务的根本保障。

    六、澳门特别行政区的市政机构与香港特别行政区的区域组织的比较问题

    讲到澳门特别行政区市政机构不能设立选举产生的市政议会，可能有朋友会问，为什么香港特别行政区可以设立选举产生的区议会，而澳门的市政机构不能选举产生？最近澳门报纸关于市政机构的报道也经常提到这个问题。虽然在讲澳门基本法时，我很不愿意讲香港的事情，但既然澳门社会对这个问题很关注，我还是讲一下这个问题。

    香港基本法第97条规定，“香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的谘询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。”这一规定在明确香港特别行政区内部不作进一步行政区域划分、不设立下一级政权机构方面，与澳门基本法是一致的，但香港的区议会是区域组织，性质上属于香港特别行政区政府处理地区事务的谘询机构，而不是市政机构。

    目前，香港分为十八个区，每个区设有一个民政事务处、一个区议会、一个地区管理委员会。其中，民政事务处是政府民政事务局下属的民政事务总署的派出机构，地区管理委员会是政府委员会，都不是区议会的执行机构。按照香港法律的规定，区议会的主要职能是向政府提供意见，即就影响区内人士福祉的事宜、提供和使用区内公共设施及服务的事宜等，向政府提供意见。当然，政府也会就不同事务征询区议会的意见。由此可见，区议会不同于澳门基本法规定的市政机构，它不具体提供市政服务，两者不具有可比性。

    香港基本法规定的非政权性区域组织原来设想包括两个市政局。如果要进行比较，澳门市政机构应与这两个市政局进行比较，但现在香港这两个市政局已经不存在了。香港市政局的前身是洁净局，起初只负责清洗街道等卫生工作，一九三六年改名为香港市政局，负责在港岛和九龙市区内提供公共卫生、文体康乐、市场管理等服务。一九八六年港英政府又设立区域市政局，负责管理港岛和九龙市区以外区域的同类市政事务。这两个市政局与澳葡时期的两个市政厅有相似之处，即均设有市政议会和执行机构，实行“市政自治”。一九九四年八月卅一日，全国人大常委会决定，“港英最后一届立法局、市政局和区域市政局、区议会于一九九七年六月三十日终止。”一九九七年二月一日，全国人大香港特别行政区筹备委员会决定，一九九七年七月一日香港特别行政区设立临时区域组织，包括临时市政局和临时区域市政局。临时区域组织的任期至第一届区域组织产生为止。香港回归后，临时市政局和临时区域市政局仍然按“市政自治”模式运作，与香港特别行政区政治体制存在矛盾，不能适应宪制秩序的转变，严重影响香港特别行政区政府依法施政。二○○○年一月一日，香港特别行政区政府撤销两个临时市政局，其市政服务职能划归香港特别行政区政府康乐及文化事务署、食物环境卫生署等部门负责。

    在香港基本法实施中，香港特别行政区政府决定不设立两个市政局，最根本的原因是港英时期按照“市政自治”模式设立的市政机构，不能适应香港基本法规定的特别行政区制度。如果说香港基本法关于区域组织规定的实践对澳门设立非政权性的市政机构有参考价值的话，最大参考价值就是市政机构不能设立市政议会和执行机构，实行“市政自治”，否则必然引起与特别行政区政治体制的矛盾和冲突。

    七、广泛凝聚社会共识，做好设立非政权性市政机构的工作

    十月廿五日澳门特别行政区政府关于设立非政权性市政机构的谘询文件发表后，我详细地阅读了这份文件，认为澳门特别行政区政府对澳门基本法有关市政机构规定的理解是正确的，也十分赞同这份文件提出的设立市政机构的基本原则和设想。回顾澳门特别行政区成立后有关设立市政机构问题走过的历程，我认为这次谘询工作要广泛凝集社会共识，为下一步筹设市政机构奠定坚实的基础，需要把握好三条：

    一是要深入地理解澳门基本法的规定，维护澳门基本法的权威地位。澳门特别行政区政府能够决定开展设立非政权性市政机构的工作，有一个重要的前提条件，这就是经过这么多年的研究和讨论，澳门社会对澳门基本法关于市政机构的规定有了深入的理解，并形成了广泛的共识。我们要十分珍惜这种理解和共识，始终坚持按照澳门基本法的规定处理设立非政权性市政机构问题。当然，还会有一些不同看法。比如说，最近我看澳门报纸，有些人提出要设立由选举产生的市政议会，我前面讲过，这实质上是要恢复已经被澳门基本法否定的澳葡市政议会模式，对此要有十分清楚的认识。还有人说，如果不设立选举产生的市政议会，就是民主的倒退。这种说法的潜台词是澳葡时期比现在民主，这种违背历史事实的言论，已经不是法律问题，而是立场问题。我们要顺利地设立非政权性市政机构，一定要排除这种干扰，坚决维护澳门基本法的权威，坚决落实澳门基本法的规定。

    二是要客观评价设立民政总署的决定，充分肯定民政总署的工作。二○○一年澳门特别行政区政府决定设立民政总署，立法会通过《设立民政总署》的法律，是当时历史条件下迫不得已采取的办法，虽然引起一些争议，但解决了非政权性市政机构未能及时设立情况下的市政服务问题，也可以说是澳门特别行政区在落实澳门基本法规定过程中的探索。借用着名历史学家钱穆先生的一句话来讲，我们对“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的各种实践和探索，要始终怀有“温情与敬意”。民政总署设立后把市政服务水平和素质提高了一个台阶，尤其是二○○一年以后澳门经济社会进入一个高速发展阶段，对市政工作提出了更高的要求，澳门市政建设能取得现在的成就，是十分不容易的。我们要充分肯定在澳门特别行政区政府的领导下，民政总署的全体工作人员为澳门市政服务跟上城市发展作出的重大贡献。非政权性市政机构设立后，民政总署将完成其历史使命，充分肯定民政总署的工作，是实现民政总署的职能和人员平稳过渡的必要条件，也是充分肯定“一国两制”在澳门特别行政区成功实践，充分肯定澳门居民以澳门办法解决澳门问题的智慧和能力。

    三是要立足于提高市政服务水平，加强非政权性市政机构的制度设计。按照澳门基本法的规定设立非政权性的市政机构，最根本目的是创设一套适合澳门实际情况的、科学的市政制度，以满足澳门市民不断提高的市政服务需求，以适应将澳门建设成为世界旅游休闲中心的市政服务需要，对设立非政权性市政机构的谘询和讨论，要聚焦这个重点。为此，既要很好地检讨以往市政服务存在的不足，以改善和提高市政服务水平，也要在制度设计上有前瞻性，能够适应和应对未来发展对市政服务带来的挑战。按照澳门基本法的规定，在提供澳门市政服务上，澳门特别行政区政府与非政权性市政机构是一个整体，市政机构及其职权的规定，需要与澳门特别行政区政治体制，尤其是政府部门很好衔接，做到权责清晰、反应迅速、服务周到。我相信，经过澳门社会各界的共同努力，一定能够有全新的市政机构、全新的市政服务、全新的市政面貌，迎接澳门回归祖国二十周年。