中国共产党十九大报告提出“香港、澳门发展同内地发展紧密相连。要支持香港、澳门融入国家发展大局，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地同香港、澳门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。”这段话非常清晰地为“一国两制”发展指明了方向，也为港澳特区发展提供了新的平台，是港澳长期繁荣稳定的助力器。本文主要分析特别行政区融入国家发展大局的重要意义，特别行政区融入国家发展大局的切入点在于共谋善治社会、关键在于人心的回归，努力克服局外人心态，在经济、政治与社会治理等领域都可以从融入国家发展大局的角度予以调整与完善。

一、特别行政区融入国家发展大局的意义

随着香港、澳门回归祖国，港澳特别行政区的治理问题也成为国家治理的重要内容。在经历了最初的“井水不犯河水”的治理思路和政策之后，以2004年9月党的十六届四中全会召开为标志，中央认为“保持香港、澳门的长期繁荣稳定是党在新形势下治国理政面临的崭新课题”，保证两地的长期繁荣稳定成为衡量党的执政能力和治国理政水平的一项重要指标。2014年6月中央通过白皮书的形式首次发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》，提出中央对港拥有全面管治权，以习近平总书记为核心的党中央对“一国两制”和港澳工作做出了系列重要讲话和指示。2014年11月9日，习近平总书记在会见香港特区行政长官梁振英时指出，依法保障“一国两制”实践，保持香港澳门长期繁荣稳定，依法保护港澳同胞利益，是我国推进国家治理体系和治理能力现代化迈出的重要一步，对全面准确贯彻“一国两制”方针和基本法、促进香港长治久安具有重要意义。2017年10月，十九大报告更进一步提出要支持香港、澳门融入国家发展大局。港澳回归以来，“一国两制”进入实施状态，在这个过程中，港澳地区基本上保持了繁荣稳定，与祖国内地形成了更加紧密的合作关系，“一国两制”整体发展良好。面对未来，“一国两制”实践只有纳入国家整体建设进程中才可能获得长足的发展空间，认真思考特别行政区融入国家发展大局议题对保障与推进“一国两制”事业的健康发展有重要意义。

第一，特别行政区的“一国两制”建设是国家发展大局的重要实践元素。“一国两制”从构思到现实，从理论到实践，在特别行政区已经实行了20年，理论的科学性、制度的生命力受到特区现实考验，得到国际社会的充分肯定。坚定不移地将这场实践进行下去并不断提升实践水平，是全国人民的历史使命和社会责任。将业已规范化、成熟化的运行规律加以总结，提升，以求特区未来的长治久安和更高水平的“一国两制”实践，是新时代、新形势的要求和期许。显然，“一国两制”已经成为国家发展大局中的重要实践元素。国家发展的一个重要方向就是要不断提升国家治理能力。环顾整个中国，没有哪个区域治理像港澳治理如此之特别。“一国两制”在实践层面较好地体现了国家治理理念从管理转变为治理。首先，治理主体多元化。中央政府、特区政府和港澳社会形成了多元交互共治的结构性治理主体。中央政府对特区实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持港澳长期繁荣稳定。全国人民代表大会授权特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。除直接体现国家主权的外交、国防外，特区公权力几乎在所有领域都可有效行使管辖权，在司法领域更可行使终审权。极大提升了港澳地区民众自我管理的广度与深度，是对地方自治实践的重要突破，是一项前所未有地尊重本地人首创精神和人格尊严的创新制度安排。[1]其次，“一国两制”下治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到尊重，增加了治理效能。国家治理的各个方面和各个层次成为一个有机整体，相互协调，互动共进。现代国家和现代社会处于高度分工和分化状态，各个主体有自己的利益和价值，在这一背景下，国家治理很容易出现“碎片化治理”，每个主体都在使力用劲，但发生的作用力和着力点不一致，还会是相反状态，不仅力量相互抵消，还会相互对抗。因此，现代国家治理特别强调系统治理，在多元社会中寻求最大社会公约数，在多元共治中强化核心治理力，以推进治理的协调化。“一国两制”条件下，通过正式规则和各种非正式的制度安排，相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动，以实现对公共事务的合作管理，已经成为特别行政区治理的重要手段，提升了治理效果。

第二，特别行政区融入国家发展大局有助于认识“一国两制”下中央治理权能问题。 “一国两制”条件下，特别行政区与中央之间的关系，同全国其他各地有同有异，既同又异。同的是同属中央政府管辖，与中央构成领导与被领导，上级与下级的关系，异的是特区是在维护国家主权、维护中央管治权威、维护国家核心利益前提下享有高度自治权。[2]目前，特别行政区的治理主体多元化已经有了共识，但是如何认识“一国两制”下中央政府的治理权能是个重要的理论与实践问题，尤其是中央政府的权力是在特别行政区政府治理不能或无效时才跟进，还是居于主导地位的问题，仍然进一步需要厘清。特别行政区多元主体治理实现适宜的、富有成效的合作治理方式也在不断探索中。现代化的国家治理常体现为“多元共治”。“共治”（co-governance）一词的基本含义是共同治理。现代意义上的治理本身就具有共治的含义。因此共治可以当作一个与治理对等的概念。“这里之所以取共治这一概念，就是为了强调治理主体的多元性、治理机制的非对抗性以及利益取向的可调和性。”[3]“社会共治”就是指政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、公民，合作供给社会公共产品和服务，优化社会秩序，推进社会持续发展的过程。[4] 共治，并不是群治，而是在一个中心主体协调下形成的多元治理主体体系。由中心主体实施的治理可以称其为元治理。所谓“元治理”，就是作为“治理的治理”。“元治理”旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。[5]“元治理”理论认为，与市场失灵和政府失灵一样，治理也同样会失败。失败源于治理各方在谈判和协作过程中，由于各自不同的地位和立场，以及各自不同的利益考虑，使他们无法达成共同的治理目标。要在多元的治理体系中协调不同力量和组织的立场，使他们达成共同的目标，国家（主要是中央政府）要承担起“元治理”的角色，因为其是保证社会机制完整的责任承担者，但这种责任并不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织，从而达致治理的目标。[6]“元治理”的本质是在元治理者的组织安排和指导下，形成良好的治理机制。据此，特别行政区多元治理主体体系中，中央政府理应扮演中心主体角色，承担起保障特别行政区社会机制完整性的责任，主要是通过良好的制度安排，促进不同领域的自我管理能力，达到善治目标。此外，特别行政区多元主体合作治理过程中需要考虑治理成本，合理的成本分摊机制和财务监督机制需要进一步完善。以特别行政区的“一国两制”为例，中央治理权能是元治理的重要体现，特区政府有义务配合中央政府宏观设计与远景目标，促进自身管理能力，提升适合治理水平。

第三，特别行政区融入国家发展大局是“一国两制”健康发展的根本保障。大局观念、大局意识等词汇源于棋术活动，指棋手对全局形势进行全面分析、观察的能力。所谓大局观就是能够把目光放长远，能够把握好整体利益和局部利益关系，分清主要矛盾和次要矛盾，不因小失大，对待问题能做出快速反应和正确决策使整体利益最大化。在中国的政治话语环境中，非常强调大局观念，就是善于从全局高度、用长远眼光观察形势，分析问题，善于围绕党和国家的大事认识和把握大局，自觉地在顾全大局的前提下做好本职工作。2016年中共中央政治局会议上习近平总书记强调：“必须牢固树立高度自觉的大局意识，自觉从大局看问题，把工作放到大局中去思考、定位、摆布，做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局。”毫无疑问，实行“一国两制”的港澳同全国人民是命运共同体，利益共同体，“一国两制”本身即是国家发展大局中的重要一个环节，“一国两制”的健康发展应当是国家发展状况的重要评价指标。特别行政区积极主动地融入国家发展大局，丰富了“一国两制”的治理成效，通过各种途径建设“一国两制”治理评价体系，形成科学合理的社会认知与预期。只有在中央政府与特区政府之间、特区政府内部各部门之间、各层级之间、社会团体内部、社团之间形成健康互动形式，才可能激发社会整体的改革和进步动力。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，不是一个空洞的政治口号，而是一个具有丰富而深刻的思想内涵并要求全体民众在中国共产党领导下付诸实施的行动纲领。推进国家治理体系和治理能力现代化的现实路径只能诉诸多元主体共治，“一国两制”作为多元主体共治的实践场域对于国家发展大局具有丰富的实践价值，值得认真对待。在中央政府与特区政府及特区居民之间形成科学分工又密切协作的良好关系，建设理想的国家治理图景。

二、特别行政区融入国家发展大局之所以可能——实现善治社会的共同目标

实现“善治”不仅是中国内地政府面临的课题，同样是港澳特区政府关注的话题。社会治理的理想状态，就是善治。善治不同于传统政治理想“善政”或“仁政”，善政是对政府治理的要求，即要求一个好的政府。善治则是对整个社会的要求， 不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理。简单地说，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。作为政府与公民对社会公共事务的合作管理，善治需要政府与公民的共同努力，而且随着社会的发展和政治的进步，公民在公共事务管理中的作用将变得日益重要。在所有权力主体中，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。善政是通向善治的关键﹔欲达到善治，首先必须实现善政。要实现善治的理想目标，就必须建立与社会经济发展、政治发展和文化发展要求相适应的现代治理体制。国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求，它本身也是国家发展大局的重要内容。在这个意义上，无论是中国内地政府还是港澳特区政府面临的挑战是类似的，都需要不断探索政府、市场与市民社会之间关系，把握三者之间的和谐互动规律，施政为民，实现真正意义上的善治社会。“一国两制”条件下，国家允许港澳作为统一国家内的异质地区而存在，与主流政治制度、文化环境和生活方式存在较大差异，中央政府对其实行特殊的管治方式。异质特点意味着对治理结构和方法的单一维度追求是不可取的，国家治理必然是多元契合的过程。然而异质容易导致削弱国家认同感，滋生分离主义倾向。^[7]因此，港澳融入国家发展大局是破除分离主义的重要举措，尤其是在香港特别行政区需要重视国家意识与国家认同等价值理念的培育工作，破解“一国两制”、高度自治可能带来的治理困局。

如果说努力培育国家认同与国家意识是香港特区治理的当务之急，那么澳门特别行政区的主要问题是如何通过有效的制度安排加强政府的治理能力，扭转澳葡政府时期遗留下来的“无为”政府形象，充分发挥法团主义治理传统和资源的优势，强化顶层设计，从战略上谋划澳门社会治理结构的现代化，融入现代治理格局。澳门社会长期以来习惯了澳葡政府零打碎敲式的管治行为，对于政府治理没有太多的期待。为了转变这种认识，澳门特区政府在2016年发布了五年发展规划，这是澳门回归以来首次编制中长期发展规划，并主动与国家“十三五”规划接轨。规划明确了澳门未来发展定位是建设世界旅游休闲中心。该规划由战略篇、民生篇、发展篇、善治篇组成，描绘了今后五年澳门经济社会发展的愿景，提出了具体目标、评价标准和相关保障政策。规划所选择的发展战略与部署，融合了四大发展观念：创新发展、均衡发展、对接发展、共享发展。其核心是提高城市竞争力，与国家发展规划对接，与国际先进水平接轨，促进居民生活素质持续提升。同时，规划把落实与国家“十三五”规划对接、参与国家“一带一路”发展战略、打造“中国与葡语国家商贸合作服务平台”、融入区域合作等内容单列成章。这体现了澳门在建设宜居城市、智慧城市、健康城市、安全城市、文化城市、善治城市的过程中努力融入国家发展大局的心态与做法。澳门在优势互补、互利互惠的基础上，与国家同发展、共繁荣。为了完成规划设计的各项任务，澳门特别行政区政府需要不断提升施政能力，完善政府架构，整合各种社会力量，形成有效的社会治理模式，为澳门融入国家发展大局做好准备工作。

三、特别行政区融入国家发展大局的方式

将“一国两制”下的港澳特别行政区治理纳入国家发展大局，从“一国两制”视野高度观察国家治理问题，可以摆脱政治体制与政治生态思维的局限，理清国家治理的内涵与属性，进而探寻国家治理与发展之道路。中国的国家治理是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度，其中必然包括邓小平等老一辈领导人构想与设计的“一国两制”的制度安排。特别行政区融入国家发展大局的方法可以包括以下几个方面。

第一，积极参与粤港澳大湾区建设，为特别行政区融入国家发展大局奠定坚实的经济基础。毫无疑问，经济成长与壮大始终是国家发展建设的重点，也是特别行政区得以持续健康发展的根基。党的十九大报告指出，要主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力推动形成全面开放新格局。对此，有学者从实际操作的角度对香港融入国家发展大局进行了剖析，认为至少在五个方面，香港将发挥重要作用：一是“一带一路”的国际枢纽；二是国家开放大局的参照性样本；三是创新发展的前沿性；四是区域合作的大局；五是优质生活的典范。^[8]就澳门而言，2016年和2017年国务院总理李克强在会见进京述职的澳门特别行政区行政长官崔世安时均指出，中央政府坚定不移贯“一国两制”、澳人治澳、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事，全力支持澳门特区政府和行政长官依法施政，集中精力发展经济、改善民生，稳步推进公共行政改革，把澳门发展融入国家发展大局。希望澳门特区用好用足中央惠澳政策，不断推进世界旅游休闲中心和中国与葡语国家商贸合作服务平台建设取得新成果，在经济适度多元发展方面迈出新的步伐，增进广大澳门同胞的长期福祉。在中国经济由高速增长转向高质量发展时期，特别行政区可以顺应国家转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力的契机，积极参与粤港澳大湾区建设，为国家发展贡献特别行政区的智慧。

第二，港澳特别行政区可以国家治理现代化试验区的姿态融入国家发展大局之中。十九大报告中提出，到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。在这个进程中，民主与法治建设都是刻不容缓的任务。特别行政区无论是在民主建设还是法治意识方面都可以充当国家治理现代化的试验田，为中华政治文明进步做出贡献。就民主问题，民主化与国家治理能力并不存在必然的对立或分离。如果国家缺乏监督决策以及确保政策有效执行的能力，那么任何民主都不能运作。国家治理是开放的政府管理和广泛的公民参与相结合的公共事务管理模式，推动民主参与是提高国家治理能力的应有之义。国家治理中的民主问题可以表现为纵向民主与横向民主两种类型。[9]英美法等国的国家治理体系是一种根植于基层治理领域的横向民主治理结构，具体表现为以公民参与为核心的社会关系重组及治理网络的建构。藉助于灵巧的制度安排，充分的协商对话，展现卓越的国家治理能力。中国的国家治理则是纵向的民主结构，各层治理主体同通过倾听自上而下的声音保持顶层的治理权威与行动的一致性，通过自下而上的协商民主架起公民社会与公共权力之间的桥梁，彰显合作、和谐的民主治理文化气质。“一国两制”条件下，中国的民主发展出现了新的形式，根据《宪法》而制定的港澳特别行政区两部基本法规定了特别行政区的民主路径，既有传统资本主义社会中的横向民主治理形态，更有以中央地方关系法治化为特征的纵向民主结构，这种结构的合理互动是现代中国国家治理现代化发展的重要内容之一。法治方面，法治是善治的依托与归宿。法治通过限制专断的权力，使之服从法律统制、将确定性、可预测性等引入社会生活，有利于社会的正常运转。法治让每一个公民成为能为自己行为负责的、拥有自主和尊严的个人。法治通过对公共权力施加必要的限制，保障公民权利，维护民主秩序。与传统的国家统治和国家管理等治理手段不同，具有现代化特征的国家治理体系是按照法治原则在管理者和被管理者之间建立起来的具有权利义务关系内涵的互动体系。在人民代表大会制度作为根本政治制度的现行政治体制下，法治化要求各个领域有法可依，规范国家管理活动的各种行为规范具有高度的内在统一性，宪法作为国家的根本法是法治化的最基本法律依据，是一切国家管理活动的合法性前提。宪法是法治化顶层设计的理论、制度和思想源头。从世界范围来看，“一国两制”是中华民族对世界法治文明的重大贡献，从法律角度讲是一个创造，是一个很成功的实践。香港学者观察认为“香港特别行政区在“一国两制”的框架下和《基本法》基础上的自治、法治、人权和自由都得到相当成功的实现。不单是港人本身、即使是国际上也普遍承认，中央政府十分尊重香港特别行政区的高度自治权，没有干预特区政府的决策或施政。香港的行政执法、独立司法和廉政制度健全，回归前原有的法治传统继续发挥其活力。正如中英《联合声明》所承诺，回归后港人的生活方式不变，香港的人权和自由继续受到法律和法院的保障。”[10]澳门学者认为“将有‘一国两制’特色的特区法律纳入宏观的中国特色社会主义法律体系是好事不是坏事，有助于彰显‘中国特色’的时代特征和理论跨度与深度。”[11]探索完善基本法实施的相关制度与机制则是包括港澳特别行政区在内的全国人民共同面临的法治课题。

第三，提升政府治理能力与转换治理角色是特别行政区融入国家发展大局的现实需求。人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。[12]政府角色及其管理方式是现代国家治理体系建构的核心问题。政府在整个国家治理体系中扮演着决定性角色，无论是市场体系的成熟，公民社会的成长，还是政府治理结构的完善，最终都取决于政府角色的现代转型。现代民族国家的产生，其目标是要造就一个有明确边界、社会控制严格、国家行政力量对社会全面渗透的社会。对于一个大国来说，如何在政府之间特别是中央政府与地方政府之间形成一种合理的职责，权限分工体系，以及协同治理机制，是充分发挥政府在国家治理中的作用的前提条件。国家需要在缩小权力范围的同时有效地增强公共服务的供给能力，需要在扶持社会成长的过程中学会以协商、妥协、合作的方式来维系公共秩序。在等级制的行政体制下，各级地方政府都是中央政府的执行机构，中央政府并没有执行中央政策的独立系统。面对对方政府作为地方利益代言人的情况下，中央政府只能藉助强化人事和财政控制，以及一票否决的行政承包责任制来控制地方政府的行为。尽管理论上中央政府的权力几乎是无限制的，但是中央政府实现自己行政意志的能力因为各种行政博弈而被极大削弱了。建设法治国家，建构宪法得以实施的体制框架，健全权力运行制约和监督体系，是现代国家治理体系的现实突破口。回归后，港澳特区政府至少面临着两个层面的政府角色问题。其一，如何适应变化了的社会状态，满足港澳居民日益增长的政府服务需求；其二，如何在基本法的框架下协调与中央政府的关系。无论哪个层面的课题，特区政府都可以从国家发展大局中汲取营养，获得相应的理论支持，并在保持港澳特区自身特点的基础上逐渐融入国家整体建设中。

註釋︰