一、问题的提出

人民代表大会制度是国家根本的政治制度这一论断是我国理论学术界的通说。其法律依据则体现在《宪法》第2条和第3条。第2条规定国家的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；第3条则规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，而国家行政机关、审判机关、检查机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。而之所以说人大制度是中国的根本政治制度，有学者指出，理由主要有三，其一是人大制度是人民行使国家权力的根本途径和形式，其二是人大制度是其他各项政治制度赖以建立的基础，其三则是因为人大制度是我国政治制度的总概括。[1] 也就是说，人大制度应当体现在我国的各政治领域内。

但另一方面，作为中华人民共和国不可分割的一部分，澳门特别行政区却没有设立特别行政区人民代表大会，没有特别行政区人大代表，无法实现《宪法》第2条中所规定的人民透过地方人民代表大会行使国家权力的目标。而根据《澳门基本法》第三章关于政治体制的规定，澳门特别行政区的行政机关、审判机关、检察机关也并非由特别行政区的人民代表大会产生，遑论监督与负责之意。那么这是否意味着澳门特别行政区“实行以行政为主导、立法与行政相互配合与制衡、司法独立的政治体制”，而“内地实行的人民代表大会制度不在澳门特别行政区实行”呢？[2]

十九大报告指出，要将中央管治权与特区高度自治权有机结合。然而，如果将人民代表大会制度仅仅局限于内地，那么人民代表大会制度与特别行政区及其政治体制之间就成了断裂的关系，最终又无法体现人大制度是我国的根本政治制度这一宪法要求，更无从体现中央管治权与特区高度自治权的结合。因此，究竟什么是人大制度，人大制度如何体现并适用于澳门特区成为一个需要回答的问题。

二、人民代表大会制度的规范内涵

（一）新型国家政权组织形式与根本政治制度的属性

从性质上而言，人民代表大会制度是我国的政权组织形式。所谓政权组织形式，就是规范国家权力的来源、横向配置、组织原则、责任与监督，以及不同国家机关之间的关系等。[3]申言之，就是表达国家权力的核心角色。

例如美国的总统制，强调的就是总统在国家权力配置中的重要角色。尽管美国宪法中并无详细规定总统的职权，只以行政权归属总统的表述肯定了其宪制身份，但是在历史的演进过程中，这种模糊式的职权却让总统在整个国家权力配置中逐渐占据了强势的主导地位。有学者将其分三个阶段，即前现代总统、现代总统与后现代总统——前者的特征就在于国会主导下，总统透过国会的同意而获取权力；而现代总统则以总统主导下的获取国会授权为特征；后现代总统更是以总统获得民众的授权为权力结构特征，使得总统与国会之间的关系发生了微妙的转变。[4]

而英国的议会内阁制则表明了议会至上的传统理念。其特点则在于议会与内阁的联动性，后者是前者的多数党组成的，议会则是国家权力的核心，包括国家元首在内的机构并不实际产生较多政治影响。[5]

因此，我国的人民代表大会制度在这个层面有两层意思。第一，根据我国《宪法》第2条，我国国家权力属于人民，确立了主权在民的根本原则。第二，则是根据我国《宪法》第2条和第3条，规范了我国国家机关的权力配置问题，强调其他国家机关是由人民代表大会产生。这也意味着与其他国家机关相比，人民代表大会具有明显的权威性，确立了人大的权力机关地位。与美国的总统制、英国的议会制相比，我国的人民代表大会制度的特殊性一方面体现在人民与国家权力之间的关系，另一方面则体现在人大制度与国家各种具体制度和社会生活的关系上。前者强调了最根本、最重要的权力需要掌握在以全国人民代表为主的民主形式中，后者强调了人民代表大会制度对其他具体制度与社会生活的决定性上。所以这也是人民代表大会制度作为根本政治制度的表征。

而之所以采取人民代表大会制度作为我国的政权组织形式，是因为这种制度的优势就在于将人民作为最重要的权威，而透过最民主与最权威的组织，能够吸引群众参加管理和建设。[6]其强调了民主的质量，保证了民主的广泛性诉求。同时也反映在其历史根源上。早在第一次国内革命战争时期，中国共产党领导的农民协会、工人代表大会就已经显露出人民代表大会制度的形式。他们提出“一切权力归农会”的原则，实际上已经回答了权力的来源与配置问题。同一时期的城市工人阶级也组建了工人代表大会，具有类似的特征。在第二次国内革命战争时期，中国共产党便在革命根据地建立了工农兵代表大会和中央执行委员会。而1931年11月7日的全国工农兵代表大会上所通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，更是明确了国家的最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，闭会期间，全国苏维埃中央执行委员会为最高政权机关。其后，无论是在抗日战争时期的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》还是解放战争时期的《陕甘宁边区宪法原则》中，都规定了相似的制度，具有人民代表大会制度的雏形。

（二）地方政权组织形式差异的可能性

但另一方面，国家政权组织形式的确立并不代表一个国家内部所有的地区都必须以其作为标准和范式。比如美国是总统制的核心代表，但并不是说美国所有地方政权组织形式都是总统制，或者是其的翻版。有学者引述美国地方政治体制时提及到，可以将其分为市长-议会制、委员会制与市场经理制；或强市长制、委员会制、议会-经理制。而英国作为议会内阁制的典型范例，也并不是说英国内的政权组织形式都为议会制，比如英国一般的城市采取议会制，然而大伦敦市采取的就是议会、市长直选制。[7]

至于形式如何选择，不同的地方根据其不同的特点略有不同，包括大城市可能倾向于行政权力，选择强市长制。但这并不能否认总统制是美国的政权组织形式，而议会内阁制是英国的政权组织形式。并且，这也不否认总统制适用于美国，而议会内阁制制适用于英国。因为国家政权组织的形式与地方政权组织的形式并不必然相同，但国家政权组织的形式必然影响到地方政权如何组织。

作为新型政权组织形式的人民代表大会制度，在这一点上与美国的总统制以及英国的议会内阁制等并没有太大差别。人民代表大会制度一方面着重于国家权力如何分配的问题，但另一方面则强调人民代表大会制度是根本的政治制度。这表明，全国人民代表大会及其常委会在宪制中的最高国家权力机关地位。而地方政权的组织形式受到全国人民代表大会及其常委会的影响，但不必然等同于以人民代表大会的形式组织权力。所以人民代表大会制在纵向方面应当具有两个层面的含义，一是中央层面的必然性，强调全国人民代表大会之于国家的重要地位以及组织形式；二是地方层面的重要影响，绝大部分地方仍然以地方人民代表大会为地方国家权力机关，其他地方国家机关由其产生、对其负责、受其监督的形式与状态，但不否定某些个别地区根据自身情况采取相适宜的地方政治体制。比如全国人大根据特别行政区历史等特殊情况，不一定要采取人民代表大会的形式组织香港、澳门的地方政权，而可以决定特别行政区实行不同的制度，例如行政长官制的方式。而行政长官制的实施不代表是对人民代表大会制的否定，二者是不同层面的制度。人民代表大会制度既是我国国家政权的组织形式，确立了人民代表大会的权威地位，同时其又是根本的政治制度，对其他政治制度具有决定作用。而行政长官制只是特别行政区所实行的政治制度的一个部分，只是特别行政区高度自治权中权力分配的形式。我们更需要关注的是行政长官制是否为人民代表大会制度所接受。这包括了特别行政区相关制度的产生与实施是否按照人民大表大会的意志来进行，是否能够保障人民当家作主的权利，是否能够保障国家机器的正常运转。[8]归根结底，是全国人民代表大会作为最高国家权力机关进行了立法、释法乃至修法等行为能否加以保障实施。[9]

三、人民代表大会制度与特别行政区制度的关系

（一）特别行政区制度来源于人民代表大会制度

第一，现行宪法对特别行政区制度的条文规范来源于人民代表大会制度。1982年我国宪法进行了一次较大程度的修改，在第31条中，明确规定了国家在必要时得设立特别行政区，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定；第62条第13项中，也规定了全国人民代表大会具有决定特别行政区的设立及其制度的职权。因此，在必要时所设立的特别行政区所实行的制度是由代表人民意志的宪法予以肯定的，而修宪的内容与程序就是依据我国根本的政治制度——人民代表大会制度所确立的。故从这个层面上而言，特别行政区制度条款的出现是人民代表大会制度创设的产物。

第二，特别行政区是否设立由人民代表大会制度予以决定。宪法第31条与第62条第13项同时也表明，特别行政区作为一种特殊的地方行政区划制度，其与第30条所规定的一般行政区划制度由明显的不同。因为特别行政区制度的设立，是特殊情况下解决国家统一问题的安排，这要求一方面其建基于国家统一的政治需要，另一方面则根生于彼时的社会大背景。澳门特别行政区的设立表明全国人民代表大会根据宪法进行了中国恢复行使主权的宪制决断。

第三，特别行政区制度的内容设定由人民代表大会制度授权。根据宪法第31条及第62条第13项，在特别行政区究竟实行什么样的制度，包括特别行政区作为同宪法第30条相对应的特别的地方行政区域实行什么样的政权组织形式，也是由全国人民代表大会所规定的。申言之，全国人民代表大会透过制定特别行政区基本法授权澳门特别行政区高度自治权，包括基本法第2条中规定的全国人民代表大会授予澳门特别行政区的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。同时全国人民代表大会决定特别行政区的政权组织形式不需要采取人民代表大会的形式，而是在基本法第三章政治体制中，确立了以行政长官为特别行政区权力核心，强调行政与立法的相互配合与相互制衡，并且行政长官要对中央负责的组织形式。

第四，特别行政区制度作为国家的一种政治制度，在法律地位上低于人民代表大会制度，在法律关系上从属于人民代表大会制度。所谓政治制度，是指用以处理社会公共事务的治理模式与规则体系。[10]而特别行政区制度则是国家治理特殊地区一种模式与一套规则。具体内容包括了中央与特别行政区关系的制度、中央权力行使的制度以及特别行政区内部行使高度自治权的制度。[11]从渊源上而言，特别行政区制度由特别行政区基本法设定，而人民代表大会制度由宪法设定，而宪法作为根本大法凌驾于基本法，所以人民代表大会制度高于特别行政区制度。尽管对于特别行政区制度是否为我国的基本政治制度尚未有权威的官方定论，但是这丝毫不能否认宪法中关于特别行政区作为解决国家统一问题的基本模式与思路的规范。在作出决断的同时，全国人民代表大会对特别行政区基本法的合宪性审查，确立了人民代表大会制度对于特别行政区制度的决定性作用。

因此，从政治制度的角度出发，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，在处理全国的政治事务中具有权源的作用。特别行政区所实行的制度，包括在高度自治权范围内权力如何组织的形式都是在人民代表大会制度的框架下进行的。[12]无论是特别行政区制度设定的规范本身，还是特别行政制度的内容，都是依据人民代表大会制度而创设的。在法律层面体现为全国人民代表大会制定澳门特别行政区基本法。故人民代表大会制度决定了特别行政区制度，不能因为特别行政区没有设立人民代表大会，没有选举产生特别行政区人民代表，就否定人民代表大会制度作为根本政治制度对于特别行政区的适用。

（二）全国人民代表大会及其常委会对澳门特区的直接管治与监督

如果说人民代表大会制度创设了特别行政区制度表明其在初始时适用于澳门特别行政区，那么人民代表大会制度在创设之后也依然在特别行政区制度的运作中发挥着管治的功能就表明其在随后的制度运作中也适用于澳门特别行政区。

人民代表大会制度在创设澳门特别行政区后，适用于澳门特别行政区直接体现在全国人民代表大会及其常务委员会对于澳门特别行政区实施管治权上，这一方面体现为直接行使的权力，另一方面则体现为对授予澳门特别行政区的高度自治权进行监督上。

1.全国人大及其常委会直接行使管治权

首先，这表现在中央与特别行政区关系的事务上，主要依据《澳门基本法》。例如在组织架构上，根据《澳门基本法》的设定，全国人大常委会下设澳门基本法委员会，在隶属关系、职权分配、实践运作中也都体现了人民代表大会制度在特别行政区设立后的适用内容。

而在全国人大及其常委会的职权上，例如根据《澳门基本法》第18条第3款，全国人大常委会可以将全国性法律例如附件三，从而实现对澳门特别行政区的立法权，确保在国防、外交等国家事务上的决定作用，集中体现了全国人民的意志。最新列入附件三的《国歌法》，便是新时代下全国人民对于国家象征进一步规范化与制度化的共识。

又如根据《澳门基本法》第20条，全国人大及其常委会可以授权澳门特别行政区其他权力，体现了作为最高国家权力机关的广泛职权。2009年6月27日, 全国人大常委会通过了《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》, 授权澳门特别行政区自横琴岛澳门大学新校区启用之日起, 在本决定第3条规定的期限内对横琴校区实施澳门法律管辖，以全国人大常委会的授权解决了澳门地域狭小、难以办学的难题。

再如根据《澳门基本法》附件一，全国人大常委会对澳门特别行政区政制发展具有决定权。2012年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议批准了澳门特别行政区行政长官的产生办法修正案，将行政长官选举委员会委员由300人增加至400人，体现了全国人民代表大会常务委员会对特别行政区人事制度的管治权力，表明了中央对地方的领导地位。

此外，《澳门基本法》第18条规定的全国人大常委会决定宣布战争状态或进入紧急状态、第143条中规定了全国人大常委会对基本法的解释权中有关其非司法适用时的解释（例如2011年全国人大常委会针对澳门基本法中有关附件一第七条、附件二第三条中有关修改两个产生办法的程序的解释）、第144条中规定了全国人民代表大会修改基本法的内容等等，这些由全国人民代表大会及其常委会直接行使对特别行政区的管治权，充分说明人民代表大会制度在特别行政区的多重适用。

其次，这表现在中央层面的事务上，主要依据我国《宪法》。例如，对于国务院关于澳门特别行政区所做的不合宪、不合法的决定、命令，全国人大常委会可以根据《宪法》第67条第7项予以撤销。这就反映了人民代表大会制度中国务院对全国人大及其常委会负责，受其监督的运作规范。无疑是将人民代表大会制度直接适用于澳门特别行政区的体现。

2.全国人大及其常委会对澳门特区高度自治权行使监督权

特别行政区制度的重要特征之一就是授予澳门特别行政区高度自治权，因此人民代表大会制度适用澳门特别行政区也需要在授权后继续对其进行监督，以确保根本政治制度的实现。具体而言，就是指全国人民代表大会及其常委会对澳门特区进行人事上以及业务上的监督。

从人事上而言，特别行政区的行政长官、主要官员等都由中央人民政府任命，但全国人大及其常委会可透过宪法有关条款予以撤销。而根据《澳门基本法》第87条，对于澳门特别行政区终审法院的法官的任免则需要报全国人大常委会备案。全国人大常委会虽然不能对报备的法官进行否定，但这一方面是全国人大常委会的资讯了解，表现对全国人大常委会的尊重；另一方面全国人大及其常委会也是在此资讯了解的基础上，可以实施其他方面的权力，包括对于基本法的解释，也包括对于相关资讯的公布与反馈，形成社会监督的效果。

而在业务监督方面，全国人大常委会透过《澳门基本法》第17条对澳门特区立法会制定的法律的备案审查，确保了相关法律规范符合基本法，确保了法制统一原则的实现，体现了人大的意志。又如根据《澳门基本法》第143条，对特区法院解释基本法进行监督，并做出权威的解释。这些都是全国人民代表大会根据《宪法》赋予全国人大常委会的职权。

此外，对于一些基本法中没有明确规定高度自治权如何行使的问题，特别行政区在行使时需要接受全国人大及其常委会的监督，确保没有突破我国宪法。例如，香港高铁“一地两检”中有关内地口岸管辖权的问题，香港基本法中没有明确规定，但是出入境管治权依法属于中央授予香港特区的高度自治权，香港特区在行使时需要确保符合宪法的要求，而对此问题的审查与监督，则需要全国人大及其常委会来进行。维护宪法的尊严、穷尽既有的制度资源，这是人民代表大会制度在新时代“一国两制”发展中所面临的新挑战。[13]

四、特别行政区居民参与人民代表大会制度

（一）多元民主实现途径

人民代表大会制度的目的就在于将人民作为最重要的权威，而透过最民主与最权威的组织，吸引群众参加管理和建设。因此，人民代表大会制度适用于澳门特别行政区意味着重视澳门特别行政区居民，吸引澳门特别行政区居民参加管理和建设。这可以划分为两个层面，一是国家层面的管理和建设，二是特区层面的管理和建设。前者就是指澳门特别行政区居民中产生全国人民代表大会的代表，管理和建设国家事务；后者则是根据澳门特别行政区的实际，由人民代表大会制度授权采用不同的组织形式。

目前澳门特别行政区的管理和建设的途径包括透过公权力机关、社团自治等。《澳门基本法》第47条、第68条规定了澳门特别行政区行政长官、立法会产生办法，并在近20年的实践中不断推进民主的深度和广度，扩大行政长官选举委员人数，增加立法会直接选举与间接选举的议员人数，提升澳门特区居民的参政议政能力。而在社团自治方面，澳门特区成立以来，社团数量急剧增长，根据澳门印务局数据显示，目前已逾8000。它们在澳门社会发挥着政府政策构建、执行与完善等诸多功能，[14]并与行政长官、立法会议员选举息息相关，成为澳门社会民主实现的主要途径。

根据《澳门基本法》第21条，澳门特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理，并透过选出澳门特别行政区的全国人民代表大会代表参加最高国家权力机关的工作。这是澳门特区居民直接参与人大制度的途径，也是保障澳门居民中的中国公民当家作主的机制。自澳门特区成立以来，全国人民代表大会多次制定有关澳门特区全国人大代表的产生办法，确定澳门特区全国人大代表的名额和方式。澳门特别行政区第十届、第十一届、第十二届、第十三届全国人民代表大会代表的名额均为十二名，而实际上澳门总人口2017年仅为64万，其代表数额占人口比例远远高于我国其他的省、自治区、直辖市，甚至也高于香港特别行政区。从人均数量上而言，澳门特别行政区居民同全国人民代表大会的联系是相对充分的。

（二）扩大特区居民同人大制度的联系

另一方面，人大代表的产生是人大制度的逻辑起点。但从澳门特区全国人大代表的产生方式上来看，第十届、第十一届、第十二届、第十三届全国人民代表大会代表都是由选举会议选举产生。而选举会议的组成成分则没有较大变化。澳门特区第十一届、第十二届、第十三届全国人大代表的选举会议主要都是由参加过澳门特别行政区上一届全国人民代表大会代表选举会议的人员，以及不是上述人员的澳门特别行政区居民中的中国人民政治协商会议全国委员会委员、澳门特别行政区行政长官选举委员会委员中的中国公民和澳门特别行政区立法会议员中的中国公民与澳门特别行政区行政长官组成。因此，回归近20年来，澳门特别行政区全国人大代表的产生方式在结构上基本没有变化。

然而，作为澳门特区的全国人大代表，理应同内地的全国人大代表一样，具有广泛的代表性，发挥在最高国家权力机关中代表澳门民意的作用，包括参与全国人大的会议、联系群众、听取意见等等。[15]特别是随着“一国两制”实践不断丰富，澳门特区居民需要更多的加强同祖国的联系与认同，代表并反映澳门民意。如果选举会议的成员结构固定于此，那么不利于特区居民与国家的良性互动，反而会将这种民主的诉求过分的强调在特区层面上。因此，这就需要扩大特区居民同人大制度的联系，特别是在产生方式上加以改变。

目前，内地的人大代表选举在县、乡两级采取直接选举，较高层次的人大代表则为间接选举。考虑到澳门特区的实际情况，澳门特区的全国人大代表的产生方式也应当以循序渐进的方式予以推进，充分社会承受力，这包括国家层面的认知以及澳门特区的经济水平、社会文化。[16]实际上，早在上世纪50年代国家领导人就对全国人大代表直选给予认可。而从澳门特区现有的实践而言，澳门经济发展迅速，且既有选举制度，特别是立法会直选议员制度已有基本的经验。因此，澳门特区的全国人大代表的选举初步可以采取扩大选举会议的规模的方式，加入更多组成人员，例如包含澳门特区的咨询组织成员等，逐步实现澳门特区全国人大代表的直选。从而增加了澳门特区全国人大代表的压力，进一步增强其与居民之间的广泛联系，促进人大制度在澳门特区的深入展开。

五、结语

人大制度适用于澳门特区并不是说澳门特区的地方政权组织形式需要采取人民代表大会的形式，而是说从根源的角度而言，澳门特别行政区的制度的设立与否、内容为何是由人民代表大会制度所决定的。

在特别行政区及其制度设定后，人民代表大会制度依然发挥着重要的作用。这包括了全国人民代表大会及其常务委员会对澳门特别行政区的直接管治与对特别行政区高度自治权的监督。这些权力的行使是我国《宪法》对于人民代表大会制度的宪制规范。在“一国两制”实践的新时代中，人民代表大会制度需要进一步穷尽所能，发挥宪制规范中的应有权力，治理好特别行政区，确保根本政治制度在特别行政区的适用。

与此同时，加强澳门特别行政区居民同人大制度的联系至关重要，因为人大制度的根本目的在于让人民当家作主。目前人大制度与特区居民的联系有待于进一步加强，而逻辑起点就在于提升澳门特区全国人大代表的选举基础，增强澳门特区全国人大代表的联系功能，发扬爱国爱澳的传统精神。

註釋︰