摘要：宪法是国家主权最集中、最权威的法律体现和表达，是国家的根本大法，是国家所有法律的渊源。基本法根据国家宪法而制定，宪法是母法，基本法是子法。先有宪法，再有基本法，再有特别行政区。基本法是宪法的修改补充和发展完善，是中国宪法特殊的组成部分。回归以后的港澳，基本法有规定的，按照基本法办事；基本法没有规定的，适用国家宪法。

一、基本法是国家宪法的修改补充和发展完善

回归前香港的宪制秩序以英国宪法为核心，在英国宪法架构之下，英国国王用王室特权立法的形式为香港制定了宪制文件，即《英皇制诰》和《皇室训令》，这两个宪制文件在155年英国管治期间，经过20多次的修改补充，在回归前不久还在继续修改。回归前澳门的宪制秩序毫无疑问以葡国宪法为基础和核心，在此前提下，葡国为澳门制定了《澳门组织章程》作为澳门的宪制文件。

宪法是国家主权最集中、最权威的法律体现和表达。一个国家、一个主权、一部宪法是各国的通例。运用“一国两制”实现香港、澳门的和平回归，在回归后继续运用“一国两制”对特别行政区行使国家主权、处理中央与特区关系、对特区实施全面管治，这是中国一个特殊的宪法问题。港澳回归以前，我国宪法已经产生。国家恢复对香港、澳门行使主权，国家宪法必然开始在香港、澳门适用，对香港、澳门产生法律约束力。但是，国家宪法直接在香港、澳门适用有障碍，也就是那些关于社会主义的内容不符合“一国两制”原则，无法在香港、澳门实施，因此必须对这些规定进行修改。制定基本法就是对宪法中不符合“一国两制”要求和香港、澳门实际情况的地方加以修改补充。这些被修改补充的地方，就是今天的两部基本法。可见，基本法是为了适应国家统一的需要，按照“一国两制”原则和香港、澳门的实际情况而对宪法进行的修改补充，是我国宪法与时俱进、不断发展完善的表现。回归后香港、澳门宪制必然以国家宪法和基本法为基础。先有宪法，再有基本法，再有香港特别行政区。宪法是母法，基本法是子法。

我国现行宪法1982年生效以来，有两个方面的重大修改补充和发展完善：一是为了改革开放的需要五次修宪，产生了52条修正案；二是为了适应香港、澳门回归的需要，制定了两部基本法。这些都是我国宪法在保持稳定性、连续性前提下，适应改革开放和国家统一的需要，与时俱进、不断发展完善的生动体现，说明中国宪法是既稳定连续又充满生机活力的鲜活的宪法。

二、基本法有规定的优先适用基本法，基本法没有规定的，自然适用国家宪法

基本法不是任何一个“国家”的“宪法”，没有对国家宪法进行全面修改，只是部分修改补充。制定基本法不是再造一部与国家宪法平起平坐的另一部“宪法”，基本法不取代宪法，而是宪法的补充发展完善，对宪法在特区的适用进行了适应化处理，是国家宪法特别的组成部分。凡是没有修改补充的地方，主要是关于“一国”的制度体制，宪法的这些规定当然对香港、澳门有效。

从内容来看，基本法没有修改中国国家层面的基本制度体制，不改变国家层面实行的社会主义。在此前提条件下，基本法对宪法规定的中国地方制度进行了重大修改补充和发展完善。本来，现行宪法在原有的省、民族自治区和直辖市三种省级政权制度之外，已经创设了特别行政区地方建制，制定基本法就是把这种新的地方制度具体化、明确化，这是对宪法关于地方制度规定重大的发展完善。

根据宪法和基本法创设的特别行政区，不是独立于中央政权的政治实体，必然与中央政权产生千丝万缕的关系，基本法对此做了明确规定。在国家层面处理特别行政区事务，不仅仅依照基本法办事，也要按照宪法处理有关事务。因此，香港澳门回归后，凡是基本法有规定的，一律适用基本法（“两制”）；凡是基本法没有规定或者规定不明确、不足够的，自然适用国家宪法（“一国”）。香港、澳门特区适用国家宪法，不需要将宪法列入基本法附件三，自然对特区生效。 

具体而言，根据中国宪法单一制原则和“一国两制”精神，宪法整体上适用于特别行政区。怎么适用呢？有两种情况：第一，把宪法里面规定的社会主义的意识形态、制度等内容通过基本法进行修改，对宪法关于社会主义的内容通过基本法作出特别、例外的规定，不在香港澳门实施，允许香港澳门回归后继续实行资本主义制度和政策。也就是说基本法有规定的，就按照基本法的规定办，这是“两制”的要求。第二，基本法没有对宪法作出修改规定的地方，说明基本法的制定者认为宪法的这些规定具有普适性，应该在港澳同时使用，因此基本法不用重复宪法的有关规定，对于没有规定的地方自然适用国家宪法。如前所述，基本法并不是一部“宪法”，它不具备一部完整宪法的核心要素和特定形态。

有人认为基本法规定已经很全面了，没有需要适用宪法的地方。其实基本法有很多方面并没有规定或者规定不明确、不充分，就像宪法规定的人大制度、国家元首制度、国家立法制度、军事制度、外交制度、地方政府制度，国家标志，等等，这些基本法都没有规定，基本法也不需要重复宪法的这些规定，只需按照宪法办事即可。比如基本法没有规定特区要以中国国家主席为自己的国家元首、没有规定全国人大、全国人大常委会可以就重大事项作出决定、没有明确规定“一地两检”四个字，当有需要的时候，全国人大常委会两次就香港实施“一地两检”这一重大事项作出决定，一次就澳门大学横琴校区法律适用的重大事项作出决定，主要就是依据宪法作出的，当然也符合基本法的原则精神。总而言之，一种情况是宪法通过基本法适用于香港、澳门，基本法是宪法的修改补充。一种情况就是基本法没规定的，自然适用宪法。换个说法，基本法是授权法，中央没有通过基本法授予香港澳门的权力，权力仍在中央，中央行使权力当然要依据宪法。所以，香港、澳门新宪制必须以国家宪法为基础和核心，不能把基本法孤立于宪法，把基本法打造成独立于国家宪法的特区“宪法”。

有人说宪法只有第31条才适用香港、澳门，其他条款不适用，这种说法肯定不对。基本法序言明文说根据《中华人民共和国宪法》制定基本法，没有说仅根据宪法第31条制定基本法，宪法的每一部分都不可分割。

事实上，中英、中葡谈判和基本法的起草，本质就是要把香港、澳门纳入国家的宪制秩序。当年中英谈判与香港基本法起草之所以很难，难就难在将“两制”纳入到“一国”宪制架构里。在回归过渡期，我们要把香港1997年以前的政制与宪法、基本法设定的新宪制秩序对接起来。当年彭定康搞“三违反”，实际上就是企图让回归以后的宪制秩序脱离国家宪法与基本法，另搞一套宪制秩序，后来被我们坚决否定。当年香港一些人害怕回归，怕的就是基本法之外还有宪法，说明这些人内心很清楚，香港特区绝不可能拥有自己独立的宪法和独立的宪制秩序，无论如何都要纳入到中国国家宪制体系中。

三、强调宪法，并不否定基本法，恰恰相反是为了更好认识基本法，为了“一国两制”行稳致远

习近平主席2017年视察香港时指出，回归完成了香港宪制秩序的巨大转变。然而到今天还有人不愿意接受这个变化，不愿意接受宪法、基本法确立的新的宪制秩序，拒绝接受根据宪法确立的国家层面的基本制度，包括共产党领导的制度、全国人大做决定的制度等这些没有在基本法中明文重复规定的宪法内容。国家的刑法、民法不适用于香港、澳门，因为我们允许一个国家并行两种不同的法律制度，但是一个国家，只能有一部宪法，香港、澳门与内地各有自己的法律制度，但是宪法则是内地和香港、澳门共同拥有的。在港澳，可以不懂国家一般的法律，但是不能不懂国家宪法，因为我们共同拥有这一部宪法。国家法律除非列入基本法附件三不能在香港、澳门实施，但是国家宪法从整体上自回归之时已经对香港、澳门产生确定无疑的法律效力，根本无需列入基本法附件三。

需要特别说明的是，基本法对“一国两制”的保障本身也有坚实的宪法基础。“一国两制”作为一项基本国策，不仅规定在基本法里边，也规定在国家宪法里边。在处理特区事务时，基本法优先适用，首先看基本法是否已经明确做了规定，如果有，自然依照基本法解决有关问题。但是如果出现了基本法没有明确规定的事项，或者基本法不需要规定的国家事务，自然要适用国家宪法。

强调国家宪法的作用，绝对不意味着否定、矮化基本法，否定“一国两制”，绝对不意味着把内地的制度运用到香港澳门，把香港澳门内地化。恰恰相反，是为了保证“一国两制”的实践不走形、不变样，为了正本清源，把长期以来被模糊、被误解的地方说清楚。国家对“一国两制”的承若是坚定不移的，因为这不仅写入了基本法，而且写入了国家宪法，写入中国共产党章程和1982年以来历次党的代表大会文件。

美国人讲一个国家、一部宪法、一种命运（One Country One Constitution， One Destiny）（Daniel Webster），认为宪法给美国带来稳定繁荣和国家的强大。中国现行宪法在全国实施已经近37年，37年来我们坚持一部宪法不动摇，宪法实施给国家带来了和平发展和繁荣稳定，40年改革开放取得的辉煌成就与我们没有再制定新宪法，既维护宪法稳定又确保宪法与时俱进、适时发展有密不可分的关系。在香港，宪法与香港基本法一起适用实施已经近22年；在澳门，宪法与澳门基本法一起适用实施已经近20年，分别带给港澳繁荣稳定，特别是给澳门带来了翻天覆地的革命性变化，澳门强势崛起，傲然屹立于国际国内。这说明我国现行宪法是一部适合国情、适应改革开放和国家统一需要，既给国家带来好运，又给香港澳门带来好运的伟大的宪典，宪法连同其子法——基本法是香港、澳门两个特别行政区繁荣稳定、长治久安之本。

在香港、澳门两个特别行政区，我们既要认真学习、实施基本法，也要十分珍惜国家宪法，旗帜鲜明认真学习运用宪法，发自内心接受宪法确立的国家宪制，接受宪法、基本法确立的特区宪制。香港、澳门两个特别行政区是中国宪法实践最活跃的地区，我们要把基本法的实践纳入整个国家宪法实施的大框架之中，这样既丰富发展完善我国宪法实践的内容和形式，又能从国家最高宪制层面保证“一国两制”行稳致远，不断取得新的成功。