摘要：憲法是國家主權最集中、最權威的法律體現和表達，是國家的根本大法，是國家所有法律的淵源。基本法根據國家憲法而制定，憲法是母法，基本法是子法。先有憲法，再有基本法，再有特別行政區。基本法是憲法的修改補充和發展完善，是中國憲法特殊的組成部分。回歸以後的港澳，基本法有規定的，按照基本法辦事；基本法沒有規定的，適用國家憲法。

一、基本法是國家憲法的修改補充和發展完善

回歸前香港的憲制秩序以英國憲法為核心，在英國憲法架構之下，英國國王用王室特權立法的形式為香港制定了憲制文件，即《英皇制誥》和《皇室訓令》，這兩個憲制文件在155年英國管治期間，經過20多次的修改補充，在回歸前不久還在繼續修改。回歸前澳門的憲制秩序毫無疑問以葡國憲法為基礎和核心，在此前提下，葡國為澳門制定了《澳門組織章程》作為澳門的憲制文件。

憲法是國家主權最集中、最權威的法律體現和表達。一個國家、一個主權、一部憲法是各國的通例。運用“一國兩制”實現香港、澳門的和平回歸，在回歸後繼續運用“一國兩制”對特別行政區行使國家主權、處理中央與特區關係、對特區實施全面管治，這是中國一個特殊的憲法問題。港澳回歸以前，我國憲法已經產生。國家恢復對香港、澳門行使主權，國家憲法必然開始在香港、澳門適用，對香港、澳門產生法律約束力。但是，國家憲法直接在香港、澳門適用有障礙，也就是那些關於社會主義的內容不符合“一國兩制”原則，無法在香港、澳門實施，因此必須對這些規定進行修改。制定基本法就是對憲法中不符合“一國兩制”要求和香港、澳門實際情況的地方加以修改補充。這些被修改補充的地方，就是今天的兩部基本法。可見，基本法是為了適應國家統一的需要，按照“一國兩制”原則和香港、澳門的實際情況而對憲法進行的修改補充，是我國憲法與時俱進、不斷發展完善的表現。回歸後香港、澳門憲制必然以國家憲法和基本法為基礎。先有憲法，再有基本法，再有香港特別行政區。憲法是母法，基本法是子法。

我國現行憲法1982年生效以來，有兩個方面的重大修改補充和發展完善：一是為了改革開放的需要五次修憲，產生了52條修正案；二是為了適應香港、澳門回歸的需要，制定了兩部基本法。這些都是我國憲法在保持穩定性、連續性前提下，適應改革開放和國家統一的需要，與時俱進、不斷發展完善的生動體現，說明中國憲法是既穩定連續又充滿生機活力的鮮活的憲法。

二、基本法有規定的優先適用基本法，基本法沒有規定的，自然適用國家憲法

基本法不是任何一個“國家”的“憲法”，沒有對國家憲法進行全面修改，只是部分修改補充。制定基本法不是再造一部與國家憲法平起平坐的另一部“憲法”，基本法不取代憲法，而是憲法的補充發展完善，對憲法在特區的適用進行了適應化處理，是國家憲法特別的組成部分。凡是沒有修改補充的地方，主要是關於“一國”的制度體制，憲法的這些規定當然對香港、澳門有效。

從內容來看，基本法沒有修改中國國家層面的基本制度體制，不改變國家層面實行的社會主義。在此前提條件下，基本法對憲法規定的中國地方制度進行了重大修改補充和發展完善。本來，現行憲法在原有的省、民族自治區和直轄市三種省級政權制度之外，已經創設了特別行政區地方建制，制定基本法就是把這種新的地方制度具體化、明確化，這是對憲法關於地方制度規定重大的發展完善。

根據憲法和基本法創設的特別行政區，不是獨立於中央政權的政治實體，必然與中央政權產生千絲萬縷的關係，基本法對此做了明確規定。在國家層面處理特別行政區事務，不僅僅依照基本法辦事，也要按照憲法處理有關事務。因此，香港澳門回歸後，凡是基本法有規定的，一律適用基本法（“兩制”）；凡是基本法沒有規定或者規定不明確、不足夠的，自然適用國家憲法（“一國”）。香港、澳門特區適用國家憲法，不需要將憲法列入基本法附件三，自然對特區生效。 

具體而言，根據中國憲法單一制原則和“一國兩制”精神，憲法整體上適用於特別行政區。怎麼適用呢？有兩種情況：第一，把憲法裡面規定的社會主義的意識形態、制度等內容通過基本法進行修改，對憲法關於社會主義的內容通過基本法作出特別、例外的規定，不在香港澳門實施，允許香港澳門回歸後繼續實行資本主義制度和政策。也就是說基本法有規定的，就按照基本法的規定辦，這是“兩制”的要求。第二，基本法沒有对憲法作出修改規定的地方，說明基本法的制定者認為憲法的這些規定具有普適性，應該在港澳同時使用，因此基本法不用重複憲法的有關規定，對於沒有規定的地方自然適用國家憲法。如前所述，基本法並不是一部“憲法”，它不具備一部完整憲法的核心要素和特定形態。

有人認為基本法規定已經很全面了，沒有需要適用憲法的地方。其實基本法有很多方面並沒有規定或者規定不明確、不充分，就像憲法規定的人大制度、國家元首制度、國家立法制度、軍事制度、外交制度、地方政府制度，國家標誌，等等，這些基本法都沒有規定，基本法也不需要重複憲法的這些規定，只需按照憲法辦事即可。比如基本法沒有規定特區要以中國國家主席為自己的國家元首、沒有規定全國人大、全國人大常委會可以就重大事項作出決定、沒有明確規定“一地兩檢”四個字，當有需要的時候，全國人大常委會兩次就香港實施“一地兩檢”這一重大事項作出決定，一次就澳門大學橫琴校區法律適用的重大事項作出決定，主要就是依據憲法作出的，當然也符合基本法的原則精神。總而言之，一種情況是憲法通過基本法適用於香港、澳門，基本法是憲法的修改補充。一種情況就是基本法沒規定的，自然適用憲法。換個說法，基本法是授權法，中央沒有通過基本法授予香港澳門的權力，權力仍在中央，中央行使權力當然要依據憲法。所以，香港、澳門新憲制必須以國家憲法為基礎和核心，不能把基本法孤立於憲法，把基本法打造成獨立於國家憲法的特區“憲法”。

有人說憲法只有第31條才適用香港、澳門，其他條款不適用，這種說法肯定不對。基本法序言明文說根據《中華人民共和國憲法》制定基本法，沒有說僅根據憲法第31條制定基本法，憲法的每一部分都不可分割。

事實上，中英、中葡談判和基本法的起草，本質就是要把香港、澳門納入國家的憲制秩序。当年中英談判與香港基本法起草之所以很難，難就難在將“兩制”納入到“一國”憲制架構裡。在回歸過渡期，我們要把香港1997年以前的政制與憲法、基本法設定的新憲制秩序對接起來。當年彭定康搞“三違反”，實際上就是企圖讓回歸以後的憲制秩序脫離國家憲法與基本法，另搞一套憲制秩序，後來被我們堅決否定。當年香港一些人害怕回歸，怕的就是基本法之外還有憲法，說明這些人內心很清楚，香港特區絕不可能擁有自己獨立的憲法和獨立的憲制秩序，無論如何都要納入到中國國家憲制體系中。

三、強調憲法，並不否定基本法，恰恰相反是為了更好認識基本法，為了“一國兩制”行穩致遠

習近平主席2017年視察香港時指出，回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變。然而到今天還有人不願意接受這個變化，不願意接受憲法、基本法確立的新的憲制秩序，拒絕接受根據憲法確立的國家層面的基本制度，包括共產黨領導的制度、全國人大做決定的制度等這些沒有在基本法中明文重複規定的憲法內容。國家的刑法、民法不適用於香港、澳門，因為我們允許一個國家並行兩種不同的法律制度，但是一個國家，只能有一部憲法，香港、澳門與內地各有自己的法律制度，但是憲法則是內地和香港、澳門共同擁有的。在港澳，可以不懂國家一般的法律，但是不能不懂國家憲法，因為我們共同擁有這一部憲法。國家法律除非列入基本法附件三不能在香港、澳門實施，但是國家憲法從整體上自回歸之時已經對香港、澳門產生確定無疑的法律效力，根本無需列入基本法附件三。

需要特別說明的是，基本法對“一國兩制”的保障本身也有堅實的憲法基礎。“一國兩制”作為一項基本國策，不僅規定在基本法裡邊，也規定在國家憲法裡邊。在處理特區事務時，基本法優先適用，首先看基本法是否已經明確做了規定，如果有，自然依照基本法解決有關問題。但是如果出現了基本法沒有明確規定的事項，或者基本法不需要規定的國家事務，自然要適用國家憲法。

強調國家憲法的作用，絕對不意味著否定、矮化基本法，否定“一國兩制”，絕對不意味著把內地的制度運用到香港澳門，把香港澳門內地化。恰恰相反，是為了保證“一國兩制”的實踐不走形、不變樣，為了正本清源，把長期以來被模糊、被誤解的地方說清楚。國家對“一國兩制”的承若是堅定不移的，因為這不僅寫入了基本法，而且寫入了國家憲法，寫入中國共產黨章程和1982年以來歷次黨的代表大會文件。

美國人講一個國家、一部憲法、一種命運（One Country One Constitution， One Destiny）（Daniel Webster），認為憲法給美國帶來穩定繁榮和國家的強大。中國現行憲法在全國實施已經近37年，37年來我們堅持一部憲法不動搖，憲法實施給國家帶來了和平發展和繁榮穩定，40年改革開放取得的輝煌成就與我們沒有再制定新憲法，既維護憲法穩定又確保憲法與時俱進、適時發展有密不可分的關係。在香港，憲法與香港基本法一起適用實施已經近22年；在澳門，憲法與澳門基本法一起適用實施已經近20年，分別帶給港澳繁榮穩定，特別是給澳門帶來了翻天覆地的革命性變化，澳門強勢崛起，傲然屹立於國際國內。這說明我國現行憲法是一部適合國情、適應改革開放和國家統一需要，既給國家帶來好運，又給香港澳門帶來好運的偉大的憲典，憲法連同其子法——基本法是香港、澳門兩個特別行政區繁榮穩定、長治久安之本。

在香港、澳门两个特别行政区，我們既要认真学习、实施基本法，也要十分珍惜国家憲法，旗帜鲜明認真學習運用憲法，發自內心接受憲法確立的國家憲制，接受憲法、基本法確立的特區憲制。香港、澳門兩個特別行政區是中國憲法實踐最活躍的地區，我們要把基本法的實踐納入整個國家憲法實施的大框架之中，這樣既豐富發展完善我國憲法實踐的內容和形式，又能從國家最高憲制層面保證“一國兩制”行穩致遠，不斷取得新的成功。