澳門立法會內設監督性委員會監督狀況研究

周挺*

導言

從當代大多數國家及地區的常態來看，在政治生活當中，有關代議機關監督政府的這部分內容，都是其中非常重要的研究課題。而再進一步去看，我們又會發現，相關議題的研究重心往往都集中在代議機關中的委員會發揮監督職能方面。換言之，委員會監督制度常常成為研究代議機關監督活動學者們的研究核心。

在澳門特區，代議機關是立法會，根據《澳門基本法》的相關規定，立法會同樣是對政府有一個監督的職能，而且澳門立法會亦已於2009年設立了三個負責監督政府的跟進委員會。不過，跟進委員會成立至今，到底有無達到預期的目標？監督效果是否理想？這方面的內容目前非常匱乏，無論是本地，還是外地，目前均未看到有關澳門立法會內設監督性委員會的監督狀況之比較深入、全面的研究。

大家也看到，澳門特區政府目前管理著大量國有土地與公共工程的批給，年度公共開支已高達900億澳門幣，而且還肩負著推動本地區各項施政事項的神聖使命。在這種背景下，有關澳門立法會監督特區政府的這個議題，就尤為受到社會的重視。因此，筆者決定書寫此文對澳門立法會內設監督性委員會的監督狀況做一個專項研究。

一、代議機關委員會监督制度概述

（一）代議機關委員會的誕生

被譽為現當代民主政治必然選擇的代議制，其產生的標誌是代議機關的設立。代議機關，通常由人民中選出的代表組成，代表人民制定法律、監督政府，以及履行其他被憲法法律明確賦予的職責。早期理想化的理論認為，簡簡單單地設立代議機關，就可以在一定程度上滿足人們對政治和社會目標的要求和希望, 同時亦能發揮防止政府成員腐敗以及政府權力異化與專橫的功能。[1]

然而，當進入到實踐層面後，我們便會發現，純粹簡單的代議機關在發揮機構自身功能時存在著三方面的關鍵性缺陷：

其一，代議機關的一部分職權，是必須由機關成員透過集體議決，雖然集體議決有利於議員們集思廣益，能夠彰顯決策的民主性。但是，這種議決方式的效率是非常低的。而我們知道，政治層面的事務各種各樣、紛繁複雜，由代議機關全體成員集體審議的方式來處理這些事務，無疑會將政治活動的效率嚴重拖慢，而且無暇將很多工作做深、做好。

比如以澳門立法會為例，第六屆立法會第一會期全體議員參與的全會以及分組的小組會總共是217次，如果全部以全體會議的方式來進行，除以這一會期中的工作日，也就是所有議員每天都要來立法會開1—2次會議，開會時間平均在兩個小時以上，重大法案、議案在工作日根本看不完，而且不可能再有時間接待居民的求助。因此，靠簡單的代議機關開全會議決的方式根本完不成會期計劃。

其二，代議機關的部分職權，是可以由成員單獨來行使的，例如部分監督政府的權力。可是，我們知道，当今时代，代議機關之所以在政治生活中扮演重要角色，關鍵是在於代議機關整體在政治博弈中具有相當的實力，而若由成員“單兵作戰”的話，無論是監督政府，或是提案也好，亦或是對一個法案發表意見，面對政府方面強大的專業團隊與資源支持，代議機關個體成員的能量顯得十分有限，權力效果十分薄弱。

比如在澳門，單個立法會議員就有權針對相關的公共議題向政府部門索取資料、提出質詢。但是在實踐中，人們往往會發現，由於單個議員的能量有限，掌握與分析資訊材料的能力有限，他們對政府部門作出的監督行為也是非常有限的，常常在與政府部門進行幾個回合的接觸後，便在政府專業團隊的回應中不了了之，很難深入下去。

其三，在代議機關成員能夠單獨行使權力的範疇，除了客觀上單個成員的能力十分有限以外，在主觀層面，單個成員行使權力的穩定性與可靠性都存在不確定性。比如從熟悉澳門政治實踐的一些實際參與者口中，我們就可以了解到，很多議員在單獨行使權力時，時常會出現因為選情考量、社會關係考量等等自身原因而調整權力行使力度、改變權力行使方式的情況，這就令到相關權力行使活動變得缺乏可預測性。

正是為了要解決簡單代議機關存在的缺陷，委員會制度應運而生，簡單來說，因應上述代議機關的缺陷，委員會制度提供了以下三方面的對應：

其一，委員會按照代議機關具體工作事項的不同對代議機關成員進行分組分工，分工不僅可以令到工作效率大大提升，而且亦令到相關各分組的工作更加細緻與深入。

其二，在可以由代議機關成員單獨行使權力的領域，成立相應的委員會有助於將原本分散行事、“單兵作戰”的成員“擰成一股繩”，令到權力行使的效果大大增強。

其三，在可以由代議機關成員單獨行使權力的領域，成立相應的委員會，亦能以委員會統一的工作計劃與決策部署，限制單個成員的個人顧忌與個人行為，從而確保相關工作的穩定性。

以上三項便是代議機關委員會的基本功能，亦是代議機關委員會誕生的根本原因。而進一步對委員會的類型做整理，選取總統制美國的國會、議會內閣制英國的議會、半總統制法國的議會、祖國中國的全國人大、鄰近香港特區的立法會以及本地澳門特區的立法會為參考對象，我們會發現代議機關的委員會大致上可分為這樣四類，即分別負責立法、監督、調查以及代議機關自身管理工作的四類委員會，具體可參考下表：

資料來源：

1.全國人大網頁: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_12499.htm ；

2.香港立法會網頁: https://www.legco.gov.hk/general/chinese/committ/comm1620.htm。

（二）代議機關監督性委員會的功能

那麼，在上面總結的四類委員會當中，一般認為最为重要的，以及最为复杂的委員會，就是承擔監督功能的委員會。这一点，我们可以從兩個方面來說明：

一方面，從代議機關主要承擔的政治使命來看，審議法案議案、監督政府施政以及處理人民的意見申訴，是代議機關最主要的任務。而在當中，審議法案議案環節主要看中的僅僅是委員會分工提效的功能；處理人民意見環節重在真實傳達人民心聲，往往代議機關單個成員就可為之，基本無需委員會的幫助；唯有監督政府施政環節，不僅需要委員會來幫助分工提效，同時也需要委員會來安排部署工作進度、統籌凝聚共同意志，以求發揮出最佳的監督效果。

另一方面，從上述擔負不同工作內容的四類委員會來看，成立立法性委員會為的是分工提效上面已經闡明；而調查性委員會與自身管理性委員會同樣也是為了“分工提效”而成立，且調查性委員會通常僅僅只是臨時成立的委員會。這些委員會在功能的全面性上根本無法與監督性委員會同日而語。

因此，我們看到，在代議機關的委員會當中，唯有監督性委員會全面地用到了委員會制度可以發揮的分工提效、凝聚成員、掌控進度三項功能，其最具有典型性。對於這一點，我們亦可以從下表各國及地區成立監督性委員會的意義總結圖來清楚看到：

資料來源：

1.全國人大網頁: http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_12499.htm ；

2.香港立法會網頁: https://www.legco.gov.hk/general/chinese/committ/comm1620.htm。

二、監督性委員會功能發揮的通行原理    

上面總結了世界上一些具有代表性的國家及地區代議機關，其成立監督性委員會主要是想發揮出分工提效、協調成員、控制進度等三項功能。那麼在其中，除了“提效”功能的原理在於“分工”這一點比較容易可以看得到以外，實現“協調成員”與“控制進度”功能的關鍵原理，尚有必要做進一步的剖析。因為對於這些通行原理的全面把握，有助於下文的參考比照，從中找出有借鑒價值的元素，助力提出完善澳門立法會委員會監督制度的建議。

從上述國家及地區的經驗來看，代議機關實現統籌凝聚功能的關鍵原理在於（1）設立專業輔助團隊，以及（2）設置程序負責人這兩項制度設置；而在實現進度把控功能方面，關鍵原理則在於建立工作規則制度。其中具體闡釋如下：

一方面，要讓一個由不同方面代議機關成員組成的委員會有效率地作出內容統一的報告，給出一致的建議，有常識的人都知道，多人自由討論很多時候就是“你一言”、“我一語”，很難高效地形成統一意見，甚至可能形不成統一意見。但是，因應這一問題，加上“專業輔助人員”以及“設置程序協調人”這兩個元素之後，情況便可能徹底改變，因為“專業輔助人員”的專業意見能夠將原本“自由發表見解”的模式改變為有的放矢的“對專業意見的討論”，形成統一意見的概率與效率會有根本性的提升；而“設置程序負責人”，亦可以藉助負責人的協調藝術與協調技術，令到委員會形成統一意見的概率與效率進一步提升。所以，由於這兩項因素的加盟，令到原本的不可能變為了可能，原本的低效變為了高效。

另一方面，要實現對委員會工作進度的把控，各國給出的成熟經驗就是要將監督過程制度化、規則化，即先進國家及地區從開展監督前的工作規劃、完成時間限定；到工作中的按時報告工作情況；再到工作完成後的結果報告、意見提供以及接受評估等環節建立了嚴格的規則，以將拖沓散漫的工作作風扼殺在搖籃之中。比如美國國會要求每屆會期開始時，各常設委員會就向全院大會提交自己的政策監督計劃，由大會通過；英國議會要求各委員會定期向聯絡委員會匯報監督工作情況，並接受評估；法國議會要求各委員會就權限範圍內的監督事項進行日常跟蹤及監督，並按時出版監督報告等等。

為了更加清晰呈現上述原理，特將抽象總結與各國（地區）之具體情況整理於下表，以供參考：

資料來源：

 1.魏汝明：《淺析美國國會委員會制度》，載於https://www.xzbu.com/4/view-3771073.htm ；

 2.朱兵【譯】：《美國國會的委員會體制》，摘自美國國會研究部政府處1995年報告；

 3.尹中卿：《美國國會的國政監督程序》，載於山東人大工作2003年第7期55~56頁；

 4.蔣勁松：《當代英國議會的監督程序》，人大工作通讯1999年10期36~38頁；

 5.王淑傑、孟金環：《英國議會監督預算制度及借鑒》，載於《創新》2010年第4期76~79頁；

 6.胡康大：《英國議會委員會的作用及其特點》，載於西歐研究1990年第2期第20~26頁；

 7.吳國慶：《當代法國議會的監督程序》，載於《中國人大》2000年第2期第38~40頁；

 8.周偉：《人大專門委員會監督權探討》，載於《當代法學》2000年第2期第30~32頁；

 9.王一聰：《我國人民代表大會監督制度探究》，外交學院2011級國際政治碩士學位畢業論文；

 10.高淨：《我國全國人大財政監督現狀及對策研究》，山東大學2010年政治學理論碩士學位畢業論文。

三、澳門立法會監督性委員會的監督狀況

談完世界上通行代議機關監督性委員會制度的產生意義以及運作原理之後，我們接下來就來看看澳門特區立法會的相關情況。那是2009年，正值澳門特區第一任主席曹其真主席卸任。曹主席在其《立法會主席十年工作情況的總結報告》一文中提及澳門有必要採取設立委員會等方式強化立法會監督。於是就在那一年的第四屆立法會上，立法會設立了三個專責行使監督職能的跟進委員會，包括土地及公共批給事務跟進委員會、公共財政事務跟進委員會以及公共行政事務跟進委員會。

一般認為，單從設置的合理性上來說，澳門立法會設置上述三個跟進委員會是值得肯定的。有關設置，與當前澳門政務領域公共批給的公平性、公帑使用的合理性以及公共行政的便民性等方面頗受社會爭議之爭議非常契合，是符合澳門當前的實際需求的。但是，當我們深入進去探究這些委員會目前的實際監督效果時，就會發現現時的監督狀況著實存在著很多不盡如人意的地方。

為了說明與分析目前存在的這些問題，筆者選取了最近完結的澳門第六屆立法會第一會期當中三個跟進委員會開展工作的相關情況，藉以總結有關問題。按照筆者的整理，並比對前述外國通行的監督性委員會運行原理，澳門立法會的跟進委員會在發揮監督效果方面主要存在以下兩個方面的不足：

其一，跟進委員會缺乏工作進度控制的規則。目前三個跟進委員會，就會期伊始會否確定監督工作計劃、一個會期至少要召開多少次委員會會議，以及每一項跟進事務的完結期限，均沒有一套系統的規則，而是呈現出一種明顯的隨意性在其中。這一點，透過下表就可一目了然。

資料來源（澳門立法會網頁）：

1.http://www.al.gov.mo/zh/land-public-grant ；

2.http://www.al.gov.mo/zh/public-finances ； 3.http://www.al.gov.mo/zh/public-administration 。

其二，跟進委員會缺乏專業性。筆者隨機抽取了每一個跟進委員會在第六屆立法會第一會期製作完成的一份跟進報告書，包括土地及公共批給事務跟進委員會的第3/VI/2018號報告書（跟進離島醫療綜合體項目進度）、公共財政事務跟進委員會的第6/VI/2018號報告書（跟進行政當局投資與發展開支計劃2018年第一季度項目執行情況），以及公共行政事務跟進委員會的第2/VI/2018號報告書（跟進公共行政工作人員入職招聘和甄選程序的統一管理制度的適用情況），發現其中存在兩處共通性的突出缺陷。一處是報告書顯示，在跟進有關事務時，政府方面往往會提出很多專業性的理由、分析與材料來回應委員會的問題，但是委員會方面則只有一些議員在提出較為表面的問題，並沒有專業輔助團隊針對政府解釋發表專業意見，這令到委員會在面對政府強大的“解釋攻勢”方面突顯劣勢。而另一處缺陷是，我們看到，三份報告書中其實都發現了一些需要進一步跟進與推動政府解決的問題，但是對於這些問題，報告書僅僅只是提出問題，卻並沒有提出進一步的跟進方案，這在邏輯上顯得非常之不嚴謹，有草草結束之嫌，十分之不專業。那麼有關專業性不足方面的詳情亦透過下表呈現。

    那麼，經過上面的分析，我們可以清楚地看到目前澳門立法會三個跟進委員會在行使監督職能時，其發揮專業性與進度把控功能方面存在一定缺陷。

四、對澳門立法會監督性委員會制度的完善建議

針對現時澳門立法會跟進委員會專業性不足以及進度把控功能失效的問題，結合前文總結之世界上先進國家及地區在代議機關監督性委員會制度構建方面的成熟經驗，筆者在此提出兩項建議。

其一，在工作進度的控制方面，澳門立法會可以考慮建立統一的跟進委員會工作規則，在以下幾個環節作出明確規定：

第一，在會期起始階段，應當要有該會期初步的工作計劃以及每一項跟進事務提交報告書的時限表，交立法會全會表決通過，以確保大致的工作時間表；

第二，要建立委員會定期開會與補充開會相結合的制度，即通常時候須定期開會，遇到需補加會議、需討論臨時緊急事項等情況時也可由委員會主席召集補充會議，以控制開會頻率，確保委員會有足夠時間跟進有關工作；

第三，應允許委員在會議工作計劃以外提出其它的跟進建議，並經委員會內部民主表決決定是否展開跟進以及跟進的起止時間，以尊重每一委員行使權力；

第四，在每一會期結束時，各跟進委員會還應提交在該會期工作情況的報告，並接受評估，從而鞭策委員會盡心盡責履行職責。

其二，在提升委員會專業性方面，建議澳門立法會從兩個方面進行完善：

第一，立法會內部應當要建立專門的監督工作顧問團隊，並適當充足人手。據了解，澳門立法會本身是有顧問團隊，主要以法律顧問與財會顧問為主。不過，目前這個顧問團隊主要的工作重點是在於跟進立法會大會以及三個常設委員會的工作，為這些討論法案、議案的會議提供專業意見。而到了跟進委員會會議這部分時，顧問基本都是臨時委派過來協助程序的進行、會議內容的記錄以及報告書草稿的編寫等等工作，並不參與實質性的出具意見、回應政府、分析數據等等工作。筆者認為，從其它先進地方的經驗來看，這樣的局面對於監督工作的開展是非常不利的，因此，建議立法會為監督工作，主要是三個委員會配備專責的顧問團隊，從跟進事項的選擇、跟進排期、向政府代表發問的內容、對政府回應的分析，以及製訂進一步跟進部署等各個環節出具專業的建議，以提升委員會監督工作的質量。

第二，應當要允許委員會因應實際監督事項的特別需要，可以從社會上聘任臨時性的專家顧問來協助監督工作。因為監督工作涵蓋政府施政的各個環節，包羅萬象，其中涉及到的專業知識也是無比廣闊，很多時候即使是長期從事監督工作的顧問團隊，在遇到某些特別具體的範疇是也可能是“門外漢”。這個時候，筆者認為應當借鑒境外國家及地區代議機關的“專家顧問”制度，允許委員會臨時聘任具有資質和聲望的專家參與進來提供協助。

結語

    監督性委員會是代議機關發揮監督政府功能中的核心機構，為此，世界上許多先進的國家和地區在建構代議機關監督性委員會制度當中積累了很多有價值的經驗。作為澳門特區代議機關的立法會早年也設立了自己的監督性委員會，即三個跟進委員會。在對比了澳門內外監督性委員會監督狀況之後，我們發現澳門立法會的跟進委員會存在著專業性不足以及工作進度欠缺控制的問題，為此本文借鑒境外成熟經驗提出一些建議，以期能夠幫助本地立法會完善制度，提升監督能力。

註釋︰