绪论

城市群经济作为一种新兴的经济发展模式，已成为世界各国参与全球竞争与国际分工的关键力量，从发达国家的发展经验来看，经济的快速增长大多伴随着城市群的崛起。当前我国正大力建设的“粤港澳大湾区”正是国家参与全球经济竞争的重要空间载体，其目标是成为比肩位于美国及日本的当前世界三大湾区城市群的世界级城市群。

粤港澳大湾区的构成是由香港、澳门两个特别行政区以及广东省的广州、深圳、珠海等九座城市所组成的城市群，其既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。[1]粤港澳大湾区的建设作为国家战略，得到了中央政府大量的政策支持；同时，粤港澳三地的合作传统由来已久，这使得这一新兴的湾区建设计划从构想到付诸实施进程与收效都是比较显着的。

从本质上来说，大湾区城市群合作是粤港澳十一市之间的合作，需要相关城市的政府之间的协调与配合；同时，其中也涉及到与作为特别行政区拥有不同制度的港澳政府之间关系的调整。笔者认为，虽然粤港澳地区的合作协议自2004年的CEPA起至今每年都有所增加，但协议终究不是法律，要确保相关主体参与和推动合作有效开展，保持蓬勃的竞争活力，必须要有完备的政策制度、法律体系予以保障，这也是被历史和现实经验所证明了的。对于目标成为“世界第四大湾区”的粤港澳大湾区，寻找适宜的新规则，首先要从建立公平、公正、开放、有序竞争的市场环境，从而使合作各方之间的关系充满确定性和可预期性，同时出现不和谐和纠纷时，能及时进行调整和救济是非常必要的，故对于湾区合作中所需要的法律规范如何制定是本文所要讨论的主要内容。

政府作为主要的行政机构，是对于下辖区域进行管理同时对其与域外区域进行交流的主要机构；作为以行政机关为治理主导的特别行政区，政府的地位更为重要。笔者认为，在城市群建设中首当其冲要解决的问题就是城市的政府之间的关系问题。城市群的建设主要是依靠作为成员的城市之间的合作来进行的，作为城市的管理机构，城市政府之间的合作就是问题的根本。于是又被称为“府际合作”的城市政府间的合作便被提上议事日程，湾区合作所需要的法律根本上是对于城市政府之间合作进行规范的法律，其立法路径如何，值得深入讨论。

一、粤港澳大湾区“府际合作”立法的可行性

“府际合作”是指不具有隶属关系的横向地方政府之间的合作。在建设城市群经济的背景下，其主要内容是位于城市群中的各城市政府之间对于经济以及其他相关政策如何达成一定的共识，在行政过程中实现协调发展，优化区域内资源的组合及利用，实现区域内经济协调及利益共赢的目标，从而很好地建设该城市群的经济的一种治理模式。[2]

作为城市群经济建设的重要环节，府际合作的相关立法却是缺失的。作为单一制国家，对于纵向的政府管理，即从中央到地方政府自上而下的领导及隶属关系，法律的规定是比较详细的，而在横向的关于地方政府间合作的相关立法，在《宪法》以及《地方组织法》中并没有对其进行规定，关于地方政府的职权均被限定在该行政区域内。[3]但这并不表明对于府际合作的立法构想缺乏宪法基础，从相关条文中可以推断出这一立法构想具有可行性。

一方面，从国家根本的权力来源说起，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的权力源自人民、属于人民，人民通过全国人大以及地方各级人大行使对于国家管理的权力，根据《选举法》第十六条中的规定，不同行政区域之间的代表名额比例是一致的，可以看出其选举权、投票权等都是平等的，各地方行政区域的地方人大是由此选举产生的；同时《宪法》第一百零五条规定了地方政府是地方人大的执行机关，是地方行政机关，对地方事务有着行政管理权，这就确认了横向的地方政府间平等的法律地位。其中，虽然作为特别行政区的港澳与内地的其他地方行政区域有着法律适用以及法域上的区别，但在作为全国适用的宪法当中，其地位是在宪法框架内有着特殊管理制度的地方行政区域[4]；同时在国家纵向的政府关系中，特别行政区是与省以及直辖市处于同一层级之中，这也可以说明其与其他地方行政区域有着平等合作的基础。从这一方面来说，建立在横向地方政府之间的平等合作关系是合宪并且可行的。

另一方面，根据《宪法》第九十九条以及《地方组织法》第四十三条的相关规定，地方政府依法享有行政规章的制定权，以及地方事务的管理权，由此可知，地方政府可以基于管理的需要与特定的行政机关，其中包括了本行政区域以外的行政机关进行协议的订立，这是对于不同行政区域间政府缔约权合法性的确认。同时对于特别行政区，依据港澳两地的基本法第二十二条的规定，特别行政区有不受除本地政府外其他行政机关干预而管理本地区行政事务的权利，与其域外的行政机关进行合作没有违反这一规范的精神，也即特别行政区可以依其需要与其他政府进行横向的府际合作。从这一方面来说，横向地方政府之间的合作是合法可行的。

由上可知，虽然对于横向的府际合作进行规范的立法目前处于一个空白的状态，但是根据相关的立法渊源，这一方面的立法构想具有合法性及可行性。

二、粤港澳大湾区“府际合作”立法的一般路径

府际合作的立法问题近年来也是学界讨论的热点问题之一，不同的学者对于这一问题的立法路径都提出了自己的看法，笔者在对于相关资料进行整合后，总结出以下几种不同的立法路径。

（一）宪法的调整

有学者指出，府际合作是开展于政府间的一种合作，是基于公权力之上的一种合作，即合作的主体是行使公权力的机关，故应当由公法对府际合作进行规范，而作为从根本上调整公权力的公法，宪法被其认为是应当做出调整来规范府际合作的法律。[5]

一方面，由于在合作当中的政府所处的区域及发展阶段的不同，其进行治理的模式与机制也不尽相同，在进行府际合作时，如何协调不同治理模式与机制的地区政府的合作是需要解决的问题。也正因为不同地区发展现状的不同，使得其政府之间建立信任关系并且很好地实现合作共赢的情况较为困难，难免出现地方保护主义等问题。[6]如果要很好地实现府际合作，这是一个需要解决的问题。

另一方面，府际合作作为一种新型的公共事务治理模式，其有着跨区域的特点，这就要求形成一种制度对这种存在合作主体多样性的合作模式进行利益等各方面的统一，使得其追求形成一致性；同时府际合作要求政府之间以平等的关系进行合作交流，故府际合作要求公权力主体之间在同一法律框架内进行良性互动才能获得合作双赢。[7]

对于府际合作中对公权力之间相互配合与适应的需求，学者提出宪法应当为此做出调整。[8]首先府际合作实际上是一个宪政问题，因为其涉及到中央与地方的权限划分以及地方之间关系上的宪政安排，地方分权与权力协调是需要宪法进行调整的。但宪法中对于区域府际合作的规范是缺失的，区域合作的法律长期缺位，使得地方政府之间的利益冲突日益加剧，阻碍区域经济一体化的发展。

其次，公权力主体需要按照法律的规定行政，而这方面的行为规范也不够健全。公法调整的行政方式有限，使得在府际合作中出现的新情况无法可依，会造成政府行为的不规范，政府行政无法回应所出现的问题，其权威会受到影响。再次，权力的行使是一个行为的过程，对权力的规范常常是对于过程本身的规范。区域合作程序方面规范的缺失使得对于府际合作中政府行为程序的规范以及权力的规范都会造成影响，府际合作缺乏必要的程序约束会使得在合作中政府行政随意性较强，难以形成合力。

最后，完备的责任机制以及救济机制也是必要的，这是府际合作能够良好运行的保证。完备的责任机制将会对政府的行政进行规范，不会使得府际合作最终成为地方政府的政绩工程；同时，良好的救济机制可以在政府合作中出现利益等各方面冲突时进行有效的化解，这两点也是必不可少的。面对府际合作中需要解决的众多法律规范问题，宪法应对此做出调整以应对这些新问题。宪法可以以具体条文的形式对府际合作进行明确的规定，使其具备明确的宪法依据。一方面以专门的条款对地方政府之间的横向府际关系进行规定，对横向府际关系的平等性予以确认，并作出必要的具体性规定。另一方面是明确规定府际合作协议的缔结以及其权限范围、权利限制，对府际合作协议进行界定和区分。[9]以专门的条款对区域府际合作进行规定，可以为府际合作提供有力的法治保障，使得其可以制度化、规范化。

（二）地方政府的管辖

府际合作是政府之间的合作，地方政府应当发挥主要的治理作用。有学者认为，在府际合作中，地方政府已经获得了来源于宪法的授权，应当由其对于合作的事宜进行政策的制定而不需要对于宪法进行调整。[10]

一方面，现行宪法及地方组织法已经授权地方政府对于其域内的行政事宜进行管理，与域外的其他政府的合作事宜理应属于其有权力管理的内容。政府间交流日益频繁，地方政府对于地方事务的管理，除去行政区划之内的公共事务，也应当包含行政区划之外的公共事务，在没有相关法律规定的情形之下，由其出台相应政策措施是顺理成章的。同时，地方组织法中也规定了政府拥有工作部门的设置权，地方政府通过设置相应的对外交流机构专职负责与域外其他政府的交流合作也是可行的手段之一。

另一方面，区域经济一体化对于传统的行政管理模式提出了挑战，作为对于地方行政事务有着规章制定权与发布权的地方政府，应当制定政策对于政府间的交往方式进行规范，使得公共事务管理与府际合作能够协调发展。在相应政策制定的过程中，针对由于区域间发展不平衡而产生的地方本位主义及地方保护主义，也需要出台相应政策进行打破，在区域行政中，经济发展往往与政绩挂钩，出台相应政策使得经济更多的受到市场的理性选择而不是权力的控制，才能够克服行政的壁垒，实现区域利益的共赢。以上政策的出台，既符合发展需要，又有相应的权力基础。

（三）社会组织的自治

在行使公权力的国家及政府之外，有学者认为，府际合作中所涉及到的主体还可以包括社会自治组织，其认为府际合作是一种多元化的治理制度。虽然国家法在府际合作中地位重要，但同时，社会自治组织所制定的自治规范也可以发挥重要的作用。[11]

社会自治组织指的是社会成员依法自愿组成，按照其制定的自治规范进行自我管理并独立承担由此产生的权利义务和责任的行政主体。虽然在一个区域当中，政府承担着主要的社会管理职能，但如果需要其承担全部的社会职能将使得处理事务的效率降低，故一些社会性、服务性的职能就会从政府的职能中分离出来交给自治组织进行管理。府际合作使得政府除去本地区之内需要管理的事务之外，又增加了与区域外其他地区政府交流的相关事务的管理需求，故由自治组织进行多元化治理也是府际合作立法的路径之一。[12]

在较早开始实行区域一体化经济的美日三大湾区当中，社会自治组织的治理也通过其实践得到了应用，体现最为明显的是旧金山湾区的政府协同立法。

旧金山湾区内的各地方政府联合成立了一个名为“湾区政府协会”的机构，其是由区域内多个地方政府组成的区域管理机构，其主要负责湾区的土地利用、环境质量以及经济发展等的相关协调治理工作。这一机构与社会自治组织类似，属于政府间自愿联合形成的组织，权限上有一定的限制，但由于其参与主体较多，机构设置全面，其下设有立法委员会，可以向协会提出立法方案与计划，体现了自治组织的区域协同立法效果。[13]

该机构本质上是各城市间在横向合作的基础上自愿联合形产生的具有特殊协调功能的半官方、松散型的城市市政联合组织。其立法委员会所进行的“立法”多为政府间签订的合作协议，通过相应的合作协议可以对于跨区域公共事务进行协调，相关协议可以认为是该机构的自治规范。

社会自治组织的自治规范不仅可以对于其所针对的群体进行规范，甚至也可以对其所在的区域进行影响。相较于政府在府际合作中发挥的作用，自治组织所规范的对象更为基础，更接近社会，可以帮助政府分担大量的治理工作，在多元化的府际合作治理中发挥主要作用，使得在通过社会自治组织的自治规范的指引下规范府际合作的发展，成为法律治理外另一种治理路径。

三、粤港澳大湾区“府际合作”立法的区域特色

粤港澳大湾区城市群建设中不能忽视的一点是，这一区域内虽然合作基础良好，渊源深厚，但其也面临着社会制度与法律制度的不同。在对于一般性的府际合作立法路径进行分类研究后，有必要对于区域内的特色制度进行分析从而更好地配合府际合作的立法。

（一）“一国两制”制度下的港澳地区

前文提到，作为特别行政区的港澳因其宪法地位虽然与其他城市政府之间有着平等合作的基础，但不可否认其与内地的城市政府所处的法域等有所区别，故如何协调其间的法律是待解决的问题。在一个国家的框架下协调有着两种不同制度以及三种法域的政府之间的合作关系，在世界范围内都属于新生事物，几乎没有可借鉴的例子，需求制度创新，这使得广东九市与港澳地区的合作出现了一定的困难。

一方面，特别行政区与内地政府间的合作权有着合法性的问题。[14]区域间的合作立法要求区域合作权的制度供给，但特别行政区基本法中对于是否有着与内地政府进行合作的权利尚不明确。虽然在港澳两部基本法中的“对外事务”一章中对于和其他地区的交流有着明确的规定，但与内地城市的合作不能被归入法条中的“其他地区”，因为内地政府与港澳政府的关系是被归入“中央与特区”关系一章的，与其他地区所有区别。同时，两部基本法中也没有明确对于与内地政府的合作权进行规定，这就从合作权方面为两岸的合作协调带来了困境。

另一方面，内地政府与特区政府的区域立法也有一定的合法性问题。[15]虽然中央政府与特区政府间的权限遵循中央列举，特区授权原则，划分较为明确，但对于中央政府与内地其他地方政府之间的权限，除了立法法规定的绝对保留事项外，划分并不明确，这就导致了中央与地方之间的权力可能互相侵蚀的问题。这一问题在引申到地方政府与特区政府的区域立法方面，内地地方政府是否需要获得中央政府的许可才可以同特区政府进行合作方面的立法协调的事项当中出现了不明确的问题。

（二）有“经济特区立法权”的广东城市

作为较早开放的几座沿海城市，广东省的深圳、珠海两座城市的政府相较于大湾区其他几座较为特殊，其属于经济特区，有着自己特殊的立法权。相对于中央政府立法的条条框框，其可以对于为了解放、发展生产力的需求而要进行先行先试时对于中央的相关立法进行变通立法，以支持自身的改革创新。[16]

虽然经济特区立法权相对于其他的一般城市有着更为灵活的立法权限，但其权限也有着一定的边界。一方面，经济特区在规定一般地方事务上，必须遵守宪法与法律的相关规定，宪法是国家根本法律，而法律是中央立法权的体现，经济特区在规定其地方事务时不能与中央制定的相关法律相违背。另一方面，经济特区一定程度上可以对于全国性事务进行立法。对于地方事务，经济特区立法权以其特殊性有着进行变通立法的权利；同时，没有被中央进行立法保留的经济相关事项，如立法法第八条中所规定的经济基本制度，其也有着变通立法的权利。由此反应出经济特区立法权与一般城市的立法权以及特别行政区的立法权都有着一定的不同，协调三者之间的合作规范也是要面对的问题。

虽然存在对于经济特区立法权是否存在违背平等原则的质疑，但平等并不意味着绝对的平等，国家赋予的特殊立法权是为了使经济特区发挥其异常的禀赋，以其取得的经验带动其他地区的立法进步，加快构建适应开放型经济发展的法律体系，深化改革、扩大开放，为的是引领带动粤港澳全面合作。[17]

四、粤港澳大湾区“府际合作”立法路径的选择

目前学界对于府际合作的立法路径的可以分为三种，其一是由公法中的根本法，宪法对府际合作中所需要的规范进行立法，通过修宪的方式加入对于横向政府之间关系的条文来完善法律。其二是由地方政府主导，通过制定政策来协调与其他地区政府之间的关系。其三是社会自治组织通过其自治规范在区域内的效力在府际合作中发挥重要的作用，为政府分担一定的治理工作，使得府际合作多元化。

（一）立法路径效力分析

三种立法路径均存在其优缺点。在由宪法进行总体立法这一路径中，一方面宪法属于国家根本大法，权威性极强，频繁地修改必然降低其权威，虽然横向的政府间合作是目前需要解决的新兴问题，但不能凡出现新问题就要由最根本的法律进行调整，如此立法成本过高。另一方面，府际合作规范问题的解决目前主要是用于服务“粤港澳大湾区”的政府间合作问题，这一城市群最大的特殊性在于涉及到了实行一国两制政策的港澳地区，如果通过全国性法律的修改来对于城市群中政府合作进行规范，除去修宪的立法成本之外，也会使得一国两制的政策受到影响，甚至需要对于基本法进行修订来适应相关的法律变迁。国家的制定法属于“硬法”，以其刚性、确定性和强制力而被人们所熟知，拥有这一特点的宪法与其他硬法一样由于其特点而不能朝令夕改。

对于由地方政府各自立法从而协调府际合作的立法路径，虽然不论从国家的授权方面还是政府在经济发展当中的作用方面，由政府制定地方政策来进行政府间合作的协调都有其合理性，但其中会被忽视的一点是，地方政府各行其道将会难以形成合力。地方政府可以通过相关立法来限制地方保护主义的出现以及设立机构对于经济发展中的不当行为进行管理，但在涉及到情况较为复杂的“粤港澳大湾区”府际合作时，没有统一的机构或是立法的统领，难免出现政府各行其道导致合作受到阻碍。故笔者认为，如果要选用政府各自立法的立法路径，则仍需要对其进行改进，学习“欧盟”式的治理模式，出台一部跨区域效力至上的法律同时也有统领各区域的相应机构，这些是必需的。

在第三种立法路径中，学者指出应当由社会自治组织在政府间合作中发挥调节者的作用，虽然这种方式的优点在于自治组织对于本区域中基层的情况比较了解，能因地制宜地制定出有利于本地发展的规范。但在区域治理以及府际合作当中，自治组织与政府的法律地位是不同的，政府是主要的对内治理以及对外交流机构，自治组织在一定程度上替代政府在府际合作中的地位是不现实的。另一方面，与政府所颁布的法律相比，社会自治组织的自治规范属于“软法”其仅是规范其组织成员行为的一种没有强制力的协议性质的条款，要求其替代规范政府间关系的政府制定法同样是不合理的。同时，在对于域外相关治理模式的实践进行分析后可知，所谓的“协会”仅是一种半官方、松散的用以解决城市之间具有跨界性质的公共事务协调问题的组织，其自愿性决定了其不是城市政府结构的联合体。笔者认为，旧金山湾区建立“湾区政府协会”进行“区域协同立法”的方式中的区域协同立法仅是区域内的自治规范，其没有与政府立法相比拟的法律效力，这同样佐证了作为软法的协议无法替代作为硬法的制定法的现状。

（二）对立法路径的建议

换个角度思考，虽然三种立法路径都有导致其难以胜任府际合作治理中的立法解决方案的问题，若将其优点进行综合，将可以制定出一个较为合理的方案。笔者认为，在府际合作立法路径的取舍中，可以在国家层面制定框架性的统一立法，同时由地方政府在这一框架内进行针对地方情况的相应立法，使得地方在政府间合作中可以因地制宜地制定与本地区发展水平相适应的法律，在促进自身发展的同时又有利于区域间共同交流发展，以此方式来回应湾区合作中的立法需求。

由中央政府所制定的框架性法律可以命名为“政府合作法”，由中央政府制定，由于在单一制国家中，地方的权力均是由全国人大授权而产生的，由其颁布协调全国地方政府的框架性法律较为妥当。同时，在确认政府间关系时也会涉及到中央给予地方新的权力，涉及到中央与地方权力的划分，由中央进行立法也可以保障其在国家权力中的相关利益及权威地位。

一方面，在“政府合作法”中首先要确定府际合作中的内容问题，对合作中的主体进行确认，是以政府为主导来进行合作还是实行以政府和社会自治组织共同治理的多元化治理模式，这是合作中的基本问题；以及在涉及到中央与地方的利益关系的问题如何进行协调，中央与地方在新的权力授权后这一权力在二者之间的关系需要明确。其次是明确府际合作中的程序问题，中央批准何种方式的政府间合作，合作方式的选取关系到了合作的顺利开展；以及合作主体间经协商产生的合作协议是否需要备案问题的明确，这一问题关系到中央对于政府间合作的监督问题，使得其能够在所规定的框架下进行合作。最后，对于地方所制定的针对本地区的法律之间的效力问题，作为平等的地方政府之间所制定的合作相关法律在合作主体之间是平等适用的，明确这一方面将保证在府际合作中不会产生较大的法律冲突。

另一方面，针对大湾区存在“一国两制”地区的问题，这部“政府合作法”也必须符合港澳基本法中第十八条的规定，即全国性法律应当列入基本法附件三，同时其所规定的内容不属于特别行政区的自治权范围才能够在特别行政区实施。对于规范大湾区合作的框架性法律“政府合作法”，其是为了解决中央-地方关系以及地方-地方关系问题，属于国家主权之下的国家结构形式内容的规范，不属于特别行政区所被授予的自治权，故符合基本法的相关规定。[18]将该法通过全国人大常委会征询特别行政区政府意见后，列入基本法附件三，在港澳地区进行公布和实施，如此以来将能够回应特别行政区与内地城市以及中央权限需要被明确的问题，逐步构建系统完备的大湾区合作发展的法制支撑体系，使得大湾区内的府际合作可以顺利进行。

在作为框架性法律的“政府合作法”之下，就是湾区各地方政府充分发挥地方立法作用的情形。作为目标是以创新为主要支撑来推动经济实力和科技实力发展进步，从而提升国际竞争力的城市群，大湾区地方政府在立法过程中需要遵循一定的原则从而保障各合作主体的利益，促进城市互联互通并且协调发展。[19]

首先要确保公平与效率相结合的原则。区域的各地方政府是中央在地方的代表，其代表了国家意志的执行，关系到政令的上下通达，从而提升行政效率，这是政府的价值目标之一。[20]同时，在平行关系的政府之间需要进行公平的合作与竞争，协调区域间的发展，这也是府际合作对于公共行政机构的要求。在区域协调发展的进程中，公平分享利益是府际合作的前提，同时府际合作的效率决定了主体能否通力合作来提升整体的效益，这就表明公平与效率相结合是府际合作需要遵循的基本原则。

其次，政府间能否做到互信关系也决定了其合作是否可以顺利进行。由于合作区域之间的发展差异较大，能否互信影响到各地方政府在区域发展中的战略目标以及与其他地区合作中的策略选择，区域经济一体化中的分散主义产生的竞争格局对于政府间的合作造成了很大的成本，合作主体间的不信任使得地方保护主义等有碍政府间合作的问题层出不穷。[21]为了使各地区政府间将自己的发展差异转化成优势互补从而产生利益共赢的关系，需要互信原则的遵守，这一点是作为一种社会资本的“信用”在府际合作中所发挥的作用的体现。

再次，为了防止政府间的恶性竞争，减少其利益冲突，各政府也不能仅局限于以往的单向行政。[22]可以借鉴前文中的多元管理模式，将社会自治组织等“行政客体”一定程度上转化为行政主体，以公开参与原则，让社会也参与到政府的管理中来，使得各方利益主体可以积极参与并充分表达利益诉求，最终达到各方都能接受的一致的行动方案。

最后，为了达到发展规划纲要中所要求的创新原则，用好大湾区内经济特区城市的立法权也是必要的。虽然相比授予这一立法权的改革开放初期创新空间有所缩减，并不意味着经济特区已经失去创新、变通立法的需要。面对正处于上升阶段的粤港澳大湾区建设，处于区域建设中有着重要定位的经济特区城市，通过特别立法权设立符合区域发展需要的相关地方立法，能够更好地去回应国家对于区域创新的要求，使得大湾区能够当好我国参与国际竞争排头兵的角色。

大湾区地方政府之间的合作立法如果能很好地遵循以上的原则，一定可以制定出各合作主体间均认可的法律，从而确保地方能够在大的框架下进行通力合作。

结语

踏入制度革新深水区，面对新问题的出现，亟需构建有效的法律体系，防范系统性风险。作为当前最新的经济发展规划，对于“粤港澳大湾区”建设中立法缺失的弥补是当务之急。有鉴于此，实践中已存在不同的探索，因此加快确立明晰各方在府际合作中的地位和职责，对于支持和保障湾区经济的运行无疑是非常重要的。推进以中央立法为主，地方在其框架内立法为辅的中央-地方立法治理模式是一种破除常规的立法路径。该模式可以在中央层面对于“府际合作”这一问题的概念和权责进行原则性规定，同时各地方政府因地制宜配套出台符合自身发展状况的法律，回应这一法律缺失，使大湾区建设中的府际合作有法可依。

注释︰