基本法規定特區享有立法權，但特區享有的立法權並非完全獨立，它受到基本法的規定和限制，同時還提出“自行立法”和“立法實施”的要求和任務。回歸以來，針對基本法提出的立法要求和立法任務，特區已基本落實，但仍待補足。

一、明確對特區“享有立法權”的理解

“一國兩制”中兩制的核心內容之一就是法律制度不同，這一內容由澳門基本法以憲制性法律檔的形式予以確認。根據澳門基本法第2條、第8條、第17條及第18條的規定，澳門經授權實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。除基本法外，在澳門實行的法律為澳門原有法律及澳門特區立法機關制定的法律，以及列於基本法附件三的全國性法律。

不過，關於特區的立法權，上述條款中只是規定澳門特區“享有立法權”而非“享有獨立的立法權”，這是因為基本法對特區的立法權有一定的限制和要求。這種限制和要求主要表現在以下三個方面。

（一）發回法律的情形

基本法第17條第2款規定了發回法律的情形。即全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後，如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效，除澳門特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。回歸以來，特區制定的法律均報全國人大常委會備案，並未出現被發回的情形。

這意味着一方面特區制定的法律必須符合基本法中的有關規定，同時還規定了一旦特區立法不能符合有關規定的後果，即相關法律因被全國人大常委會發回而失去效力。

（二）自行立法的情形

基本法有兩處明確規定了特區自行立法的條款。其中，第23條規定，澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。這是對澳門特區明確提出了制定有關維護國家安全、處罰上述七種危害國家安全行為的立法要求。第106條則規定，澳門地區實行獨立的稅收制度，可以繼續參照原有的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免以及專營稅制等各類稅務事項。

不過，這兩處“自行立法”在文字上存在細微的差別，在第23條中規定的是“應自行立法”，第106條則是“自行立法”，從文字上看立法者強調了對前者的強制性要求。

（三）對附件三中全國性法律的公佈實施與立法實施

除以上兩種情形，基本法第18條規定，全國性法律一般不在特區實施，除非列於基本法附件三內，而列於基本法附件三的全國性法律須經由澳門特區公佈或立法實施。這意味着附件三中的全國性法律要在特區實施，需要經過一定的程式，一是由特區公佈實施，原文照錄，實施的直接就是該全國性法律。二是通過特區立法實施，即將該全國性法律當中的內容經由本地立法予以落實。就後者而言，立法實施要以公佈實施為前提，即首先應當將附件三中的有關全國性法律在澳門公佈實施，從澳門過往的情況看皆是如此，即附件三中的全國性法律全部經由特區政府公報公佈，其中部分法律再經由本地立法予以實施。

根據基本法的規定，列入附件三的法律限於有關國防、外交和其他依照本法規定不屬於澳門特別行政區自治範圍的法律。全國人大常委會在徵詢其所屬澳門基本法委員會和澳門政府的意見後，可對列於本法附件三的法律作出增減。

綜上可見，特區立法機關擁有廣泛的立法權限，但立法權並非完全獨立行使。特區制定的法律要符合基本法關於中央管理的事務及中央和澳門特區關係的規定；要完成基本法提出的自行立法的要求，還要因應附件三所列法律的增減完成有關立法任務。

二、回歸以來特區對基本法相關立法要求的落實情況

（一）“自行立法”的落實

有關基本法中兩處“自行立法”的條款，針對第106條的規定，自回歸以來，特區制定了一系列有關稅務的法律制度，如《取得機動車輛特別稅務優惠》、《重建樓宇稅務優惠制度》、《機動車輛稅規章》、《物業轉移稅以及繼承及贈與稅法典》、《消費稅規章》、《職業稅規章》等，總體延續了原有的低稅政策。針對第23條的規定，特區於2009年制定了第2/2009號法律《維護國家安全法》，將基本法第23條中提出的七種危害國家安全的行為規定為犯罪，也規定了法人的刑事責任，對《刑事訴訟法典》中的相關條款亦同時作出修改。從形式上完成了基本法第23條提出的立法要求。

（二）附件三法律的實施情況

1. 公佈實施的情況

基本法附件三中所列全國性法律的公佈方式由第3/1999號法律《法規的公佈與規格》作出規定。根據該法第4條、第6條的規定，在澳門特區實施的全國性法律及全國人大常委會對其在澳門特別行政區實施的解釋應當列入政府公報第一組，由行政長官命令公佈。

澳門回歸時，基本法附件三中共列入十部全國性法律（和香港相比少了一部《關於領海的聲明》，這主要是基於當時澳門並無海域）。該十部法律均已於回歸當日公佈在特區第1/1999號政府公報中（在第1/1999號政府公報中共公佈了29項全國性法律及相關檔）。

此後，經全國人大常委會的決定，附件三中先後於2005年、2017年增加列入兩部全國性法律，隨後都公佈在特區政府公報中。其中，經第10/2006號行政長官公告，《外國中央銀行財產司法強制措施豁免法》於2006年3月13日刊登於第11/2006號政府公報；經第66/2017號行政長官公告，《國歌法》於2017年12月4日刊登於第49/2017號政府公報。

2. 立法實施的情況

附件三中的十二部法律均已由特區公佈實施，但其中部分法律無法以原文照錄的方式得以實施，需要進行相應的本地立法方得實施。對於這些法律，特區在立法實施方面的工作如下：

《國籍法》於回歸日公佈實施的同時，特區公佈實施了的7/1999號法律《澳門特區處理居民國籍申請的具體規定》，根據《國籍法》和全國人大常委會《關於<國籍法>在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》的規定，制定身份證明局處理特區居民有關國籍的申請。

《駐軍法》公佈實施後，因應該法的有關規定，特區立法機關制定了第4/2004號法律《軍事設施的保護》，因應《駐軍法》第3條、第14條的規定提出的請求而協助維持社會治安和救助災害事宜，特區立法機關制定了第6/2005號法律《中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害》。此外，還制定了第23/2009號法律《中國人民解放軍駐澳門部隊因履行職責而享有的權利和豁免》。在2017年天鴿風災中，駐澳部隊走上街頭幫助清理災後垃圾的行動，均嚴格依據上述法律。[1]

《國旗法》和《國徽法》公佈實施的同時，特區公佈實施了第5/1999號法律《國旗、國徽及國歌的使用及保護》，是對這兩部全國性法律在澳門得以適用的落實。2017年新的《國歌法》生效並列入基本法附件三後，特區不僅須將該法公佈實施，還應對其進行配套性的立法實施工作。例如，《國歌法》第15條規定，在公共場合，故意篡改國歌歌詞、曲譜，以歪曲、貶損方式奏唱國歌，或者以其他方式侮辱國歌的，由公安機關處以警告或者十五日以下拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對此，《國歌法》生效後，內地以修正案的形式在刑法典第299條第1款之後增加了第2款侮辱國歌罪，同時修改了侮辱國旗、國徽罪中的場所術語，當然內地《刑法典》不能適用於澳門。為實施《國歌法》第15條及其他內容規定，特區立法機關通過第1/2019號法律修改了第5/1999號法律，增加了侮辱國家象徵和標誌罪，將焚燒、毀損、塗畫、玷污或踐踏國旗或國徽的行為，以及篡改國歌歌詞或曲譜、以歪曲、貶損方式奏唱國歌等行為入罪。

三、結語

（一）評價：基本落實，仍需補足

由上述可見，回歸以來，針對基本法提出的立法要求，包括應自行立法的要求以及對附件三中全國性法律的實施，特區立法機關都已基本落實。

之所以說基本落實，是因為因應基本法要求制定的法律在立法層面上需要與澳門原有、現有、本地自治範圍的法律制度相適應，這在立法上是一個較為複雜、精細的過程。不僅僅是制定一部標題具有對應性的法律就大功告成。

以第23條立法為例，要完成“應自行立法”這五個字，並非一部制定一部單行刑法即可。從形式上看，十年前的2009年，特區立法機關已經完成第23條的立法任務，但實際上，這部法律的可操作性存在問題，直到今年，通過第4/2019號法律修改第9/1999號法律《司法組織綱要法》，增加第19-A條“特別情況下的刑事管轄權”，明確規定涉及國家安全犯罪案件的司法官應為中國公民，以及作出其他一些必要的法律調整，才為《維護國家安全法》的適用提供了必要的本地法律支援。

對於附件三法律的立法實施工作也是如此。比如說《駐軍法》，特區已經根據這部全國性法律制定了多部本地法律。再如《國歌法》中有關行政違法和刑事責任的內容如何符合本地有關行政違法行為的概念以及入罪的門檻，也須斟酌釋義。[2]易言之，一部全國性法律在本地的立法實施往往需要周密統籌，而非一蹴而就。

（二）問題和建議

1. 如何實現對附件三法律的“立法實施”？

在基本法附件三所列的全國性法律中，部分可以原文照錄直接適用，如《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》、《關於中華人民共和國國慶日的決議》等，作“公佈實施”即可。也有如《駐軍法》、《國旗法》、《國徽法》、《國歌法》等需要作當地語系化修改或適應，或者制定新的本地法律，才可在澳門實施，即該等法律須透過本地立法方式配合其實施。

因此，對於附件三中的全國性法律，首先是刊登政府公報進行“公佈實施”。其次，政府應統籌考察該法律作“立法實施”的必要性。如果有必要，則應提出立法項目，擬定法案提交立法會。在草擬法律時應注意與澳門既有法律的相互適應和全面補足。

2. 附件三以外的全國性法律能否通過本地立法實施？

附件三以外的全國性法律在特區實施的問題可以再分兩種情形。一是按照基本法第18條第4款的規定，在全國人大常委會宣佈進入戰爭狀態，或者澳門政府決定特區進入緊急狀態的情況下，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。這種情形當屬特殊例外。

那麼，在未出現全國的戰爭狀態或特區的緊急狀態的情況下，未列入附件三的全國性法律是否可以或者有必要通過本地立法得以實施？

舉個例子，為維護國家安全，2015年7月1日，《國家安全法》公佈實施。該法第11條規定，維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全中國人民的共同義務。第40條第3款規定，香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任。但這部法律並未被全國人大常委會列入基本法附件三當中。對此，2018年，行政長官制定了第22/2018號獨立行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》，以協助行政長官就特區維護國家安全事務進行決策並負責執行統籌工作。按照第13/2009號法律《關於訂定內部規範的法律制度》第4條的規定，規範性檔包括立法會的法律和行政長官的獨立行政法規和補充性行政法規。因此嚴格地說，獨立行政法規並非法律。

那麼這裡就有一個問題，如果特區在自認有必要的情況下，通過本地立法實施附件三以外的全國性法律，是否違反基本法第18條有關“全國性法律除列於本法附件三者外，不在澳門特別行政區實施”的規定？這個“不在”是不是禁止性規定？值得研究。

3. 以集中統籌立法機制完成基本法提出的立法任務

澳門政府法務部門自2015年正式實施集中統籌立法機制以來，在中央統籌立法方面積累了一定經驗。按照基本法的規定，附件三法律的增減，全國人大常委會會預先徵求特區政府的意見，因此，法律的增減對澳門政府來說並非突如其來，將其列入年度立法項目計畫經由集中統籌立法機制完成為宜。

總之，回歸以來，特區對於基本法所提出的立法任務可以說是基本落實，但仍有待補足。對於附件三全國性法律的立法實施應納入集中統籌立法機制予以統籌安排；對於附件三以外的全國性法律能否立法實施仍需研究。

註釋︰