基本法规定特区享有立法权，但特区享有的立法权并非完全独立，它受到基本法的规定和限制，同时还提出“自行立法”和“立法实施”的要求和任务。回归以来，针对基本法提出的立法要求和立法任务，特区已基本落实，但仍待补足。

一、明确对特区“享有立法权”的理解

“一国两制”中两制的核心内容之一就是法律制度不同，这一内容由澳门基本法以宪制性法律档的形式予以确认。根据澳门基本法第2条、第8条、第17条及第18条的规定，澳门经授权实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。除基本法外，在澳门实行的法律为澳门原有法律及澳门特区立法机关制定的法律，以及列于基本法附件三的全国性法律。

不过，关于特区的立法权，上述条款中只是规定澳门特区“享有立法权”而非“享有独立的立法权”，这是因为基本法对特区的立法权有一定的限制和要求。这种限制和要求主要表现在以下三个方面。

（一）发回法律的情形

基本法第17条第2款规定了发回法律的情形。即全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的澳门特别行政区基本法委员会的意见后，如认为澳门特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和澳门特别行政区关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除澳门特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。回归以来，特区制定的法律均报全国人大常委会备案，并未出现被发回的情形。

这意味着一方面特区制定的法律必须符合基本法中的有关规定，同时还规定了一旦特区立法不能符合有关规定的后果，即相关法律因被全国人大常委会发回而失去效力。

（二）自行立法的情形

基本法有两处明确规定了特区自行立法的条款。其中，第23条规定，澳门特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动，禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。这是对澳门特区明确提出了制定有关维护国家安全、处罚上述七种危害国家安全行为的立法要求。第106条则规定，澳门地区实行独立的税收制度，可以继续参照原有的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免以及专营税制等各类税务事项。

不过，这两处“自行立法”在文字上存在细微的差别，在第23条中规定的是“应自行立法”，第106条则是“自行立法”，从文字上看立法者强调了对前者的强制性要求。

（三）对附件三中全国性法律的公布实施与立法实施

除以上两种情形，基本法第18条规定，全国性法律一般不在特区实施，除非列于基本法附件三内，而列于基本法附件三的全国性法律须经由澳门特区公布或立法实施。这意味着附件三中的全国性法律要在特区实施，需要经过一定的程式，一是由特区公布实施，原文照录，实施的直接就是该全国性法律。二是通过特区立法实施，即将该全国性法律当中的内容经由本地立法予以落实。就后者而言，立法实施要以公布实施为前提，即首先应当将附件三中的有关全国性法律在澳门公布实施，从澳门过往的情况看皆是如此，即附件三中的全国性法律全部经由特区政府公报公布，其中部分法律再经由本地立法予以实施。

根据基本法的规定，列入附件三的法律限于有关国防、外交和其他依照本法规定不属于澳门特别行政区自治范围的法律。全国人大常委会在征询其所属澳门基本法委员会和澳门政府的意见后，可对列于本法附件三的法律作出增减。

综上可见，特区立法机关拥有广泛的立法权限，但立法权并非完全独立行使。特区制定的法律要符合基本法关于中央管理的事务及中央和澳门特区关系的规定；要完成基本法提出的自行立法的要求，还要因应附件三所列法律的增减完成有关立法任务。

二、回归以来特区对基本法相关立法要求的落实情况

（一）“自行立法”的落实

有关基本法中两处“自行立法”的条款，针对第106条的规定，自回归以来，特区制定了一系列有关税务的法律制度，如《取得机动车辆特别税务优惠》、《重建楼宇税务优惠制度》、《机动车辆税规章》、《物业转移税以及继承及赠与税法典》、《消费税规章》、《职业税规章》等，总体延续了原有的低税政策。针对第23条的规定，特区于2009年制定了第2/2009号法律《维护国家安全法》，将基本法第23条中提出的七种危害国家安全的行为规定为犯罪，也规定了法人的刑事责任，对《刑事诉讼法典》中的相关条款亦同时作出修改。从形式上完成了基本法第23条提出的立法要求。

（二）附件三法律的实施情况

1. 公布实施的情况

基本法附件三中所列全国性法律的公布方式由第3/1999号法律《法规的公布与规格》作出规定。根据该法第4条、第6条的规定，在澳门特区实施的全国性法律及全国人大常委会对其在澳门特别行政区实施的解释应当列入政府公报第一组，由行政长官命令公布。

澳门回归时，基本法附件三中共列入十部全国性法律（和香港相比少了一部《关于领海的声明》，这主要是基于当时澳门并无海域）。该十部法律均已于回归当日公布在特区第1/1999号政府公报中（在第1/1999号政府公报中共公布了29项全国性法律及相关档）。

此后，经全国人大常委会的决定，附件三中先后于2005年、2017年增加列入两部全国性法律，随后都公布在特区政府公报中。其中，经第10/2006号行政长官公告，《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》于2006年3月13日刊登于第11/2006号政府公报；经第66/2017号行政长官公告，《国歌法》于2017年12月4日刊登于第49/2017号政府公报。

2. 立法实施的情况

附件三中的十二部法律均已由特区公布实施，但其中部分法律无法以原文照录的方式得以实施，需要进行相应的本地立法方得实施。对于这些法律，特区在立法实施方面的工作如下：

《国籍法》于回归日公布实施的同时，特区公布实施了的7/1999号法律《澳门特区处理居民国籍申请的具体规定》，根据《国籍法》和全国人大常委会《关于<国籍法>在澳门特别行政区实施的几个问题的解释》的规定，制定身份证明局处理特区居民有关国籍的申请。

《驻军法》公布实施后，因应该法的有关规定，特区立法机关制定了第4/2004号法律《军事设施的保护》，因应《驻军法》第3条、第14条的规定提出的请求而协助维持社会治安和救助灾害事宜，特区立法机关制定了第6/2005号法律《中国人民解放军驻澳门部队协助维持社会治安和救助灾害》。此外，还制定了第23/2009号法律《中国人民解放军驻澳门部队因履行职责而享有的权利和豁免》。在2017年天鸽风灾中，驻澳部队走上街头帮助清理灾后垃圾的行动，均严格依据上述法律。[1]

《国旗法》和《国徽法》公布实施的同时，特区公布实施了第5/1999号法律《国旗、国徽及国歌的使用及保护》，是对这两部全国性法律在澳门得以适用的落实。2017年新的《国歌法》生效并列入基本法附件三后，特区不仅须将该法公布实施，还应对其进行配套性的立法实施工作。例如，《国歌法》第15条规定，在公共场合，故意篡改国歌歌词、曲谱，以歪曲、贬损方式奏唱国歌，或者以其他方式侮辱国歌的，由公安机关处以警告或者十五日以下拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对此，《国歌法》生效后，内地以修正案的形式在刑法典第299条第1款之后增加了第2款侮辱国歌罪，同时修改了侮辱国旗、国徽罪中的场所术语，当然内地《刑法典》不能适用于澳门。为实施《国歌法》第15条及其他内容规定，特区立法机关通过第1/2019号法律修改了第5/1999号法律，增加了侮辱国家象征和标志罪，将焚烧、毁损、涂画、玷污或践踏国旗或国徽的行为，以及篡改国歌歌词或曲谱、以歪曲、贬损方式奏唱国歌等行为入罪。

三、结语

（一）评价：基本落实，仍需补足

由上述可见，回归以来，针对基本法提出的立法要求，包括应自行立法的要求以及对附件三中全国性法律的实施，特区立法机关都已基本落实。

之所以说基本落实，是因为因应基本法要求制定的法律在立法层面上需要与澳门原有、现有、本地自治范围的法律制度相适应，这在立法上是一个较为复杂、精细的过程。不仅仅是制定一部标题具有对应性的法律就大功告成。

以第23条立法为例，要完成“应自行立法”这五个字，并非一部制定一部单行刑法即可。从形式上看，十年前的2009年，特区立法机关已经完成第23条的立法任务，但实际上，这部法律的可操作性存在问题，直到今年，通过第4/2019号法律修改第9/1999号法律《司法组织纲要法》，增加第19-A条“特别情况下的刑事管辖权”，明确规定涉及国家安全犯罪案件的司法官应为中国公民，以及作出其他一些必要的法律调整，才为《维护国家安全法》的适用提供了必要的本地法律支援。

对于附件三法律的立法实施工作也是如此。比如说《驻军法》，特区已经根据这部全国性法律制定了多部本地法律。再如《国歌法》中有关行政违法和刑事责任的内容如何符合本地有关行政违法行为的概念以及入罪的门槛，也须斟酌释义。[2]易言之，一部全国性法律在本地的立法实施往往需要周密统筹，而非一蹴而就。

（二）问题和建议

1. 如何实现对附件三法律的“立法实施”？

在基本法附件三所列的全国性法律中，部分可以原文照录直接适用，如《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》、《关于中华人民共和国国庆日的决议》等，作“公布实施”即可。也有如《驻军法》、《国旗法》、《国徽法》、《国歌法》等需要作当地语系化修改或适应，或者制定新的本地法律，才可在澳门实施，即该等法律须透过本地立法方式配合其实施。

因此，对于附件三中的全国性法律，首先是刊登政府公报进行“公布实施”。其次，政府应统筹考察该法律作“立法实施”的必要性。如果有必要，则应提出立法项目，拟定法案提交立法会。在草拟法律时应注意与澳门既有法律的相互适应和全面补足。

2. 附件三以外的全国性法律能否通过本地立法实施？

附件三以外的全国性法律在特区实施的问题可以再分两种情形。一是按照基本法第18条第4款的规定，在全国人大常委会宣布进入战争状态，或者澳门政府决定特区进入紧急状态的情况下，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施。这种情形当属特殊例外。

那么，在未出现全国的战争状态或特区的紧急状态的情况下，未列入附件三的全国性法律是否可以或者有必要通过本地立法得以实施？

举个例子，为维护国家安全，2015年7月1日，《国家安全法》公布实施。该法第11条规定，维护国家主权、统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。第40条第3款规定，香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任。但这部法律并未被全国人大常委会列入基本法附件三当中。对此，2018年，行政长官制定了第22/2018号独立行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，以协助行政长官就特区维护国家安全事务进行决策并负责执行统筹工作。按照第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》第4条的规定，规范性档包括立法会的法律和行政长官的独立行政法规和补充性行政法规。因此严格地说，独立行政法规并非法律。

那么这里就有一个问题，如果特区在自认有必要的情况下，通过本地立法实施附件三以外的全国性法律，是否违反基本法第18条有关“全国性法律除列于本法附件三者外，不在澳门特别行政区实施”的规定？这个“不在”是不是禁止性规定？值得研究。

3. 以集中统筹立法机制完成基本法提出的立法任务

澳门政府法务部门自2015年正式实施集中统筹立法机制以来，在中央统筹立法方面积累了一定经验。按照基本法的规定，附件三法律的增减，全国人大常委会会预先征求特区政府的意见，因此，法律的增减对澳门政府来说并非突如其来，将其列入年度立法项目计画经由集中统筹立法机制完成为宜。

总之，回归以来，特区对于基本法所提出的立法任务可以说是基本落实，但仍有待补足。对于附件三全国性法律的立法实施应纳入集中统筹立法机制予以统筹安排；对于附件三以外的全国性法律能否立法实施仍需研究。

注释︰