前言

全球问题的出现，政府在许多议题的掌握上相对弱化，在加上政府无法承担所有问题，部分问题便由社团担任起相关的责任。澳门是一个微型社会也是移民社会，长期以来，人与人之间关系紧密，形成了相容并包、和谐共处的社会特性。澳门和谐社会是由政策政治制度及管理体制构建而来。回归以来， 因应社会运行的连续性需要，澳门仍在回归后仍然发挥其影响力，特区政府在社会治理过程中引入了不少新的治理理念与社会治理模式。[1]社团为在行政主导体制下，澳门多次通过政府与社团共同合作因应各种风险。澳门“四位一体”的社会治理体系，保障了《基本法》实施和“一国两制”实践，提高了治理效率提供社会的坚实基础及保障，在行政主导下，澳门准确贯彻“一国两制”方针，坚定支持行政长官和特区政府依法施政，推动 “一国两制”行稳致远，实践澳门“一国两制”的治理典范，另一方面澳门特区政府本着以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合各项措施形塑澳门特色的治理机制。

一、在行政主导下，社团发挥社会治理的坚实作用力是社会发展的重要基石

    在行政主导下，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立共同目标等方式进行对公共事务的管理，社团亦在政府体制中发挥积极的作用。以传统结合创新社会治理体制机制，提升社会治理的能力和水准是当前促进国家治理体系和治理能力现代化建设的基本要求。澳门社团功能性复合化形成覆盖全社会的重要网络，与政府及民间形成互助关系且社会治理多元化的治理内涵，构建社会各阶层利益相关的平等合作治理的协商解决机制。澳门特区政府以提升公共服务、公共水平和质量为目标，以民生问题为切入点，完善社会政策，加强弱视家庭保障。为提高服务质量及水平，许多功能性的社团建立服务据点，以推行公共服务，服务社会走进居民生活。社团相较政府组织，弹性大、功能性强，再加上部分社团背负培养人才功能性，通过实际行动配合政府及社会需求有利于通过服务经验，洞察社会脉动。社团是社会共同体的凝聚力量，澳门社团长期以来通过教育宣传，激发居民社会责任及公益意识，近年来，各社团并以专业化服务开展社会服务，并以综合服务向下延伸。澳门社团几乎由“爱国爱澳”居民组成，回归以来澳门社团在选举参与、政策谘询及倡导、政治人才培养及输送、权益保护等政治参与同样也强化社团的政治功能性及其专业性，这几年社团在政治人才培养上转向综合化及专业化发展。在此思维下，持续关注社团活动模式创新；自身可持续发展；在所处社会中的影响力；以及社团在不断变化的区域关系中的角色定位是影响社团可持续发展的重要因素。

（一）澳门社团功能社会治理实践的路径

澳门特区政府秉持“以人为本”是社会管理的重要原则，面对社会多元需求，深化行政管理体系改革，通过政府职能转变，通过行政手段来解决问题是营建社会良性发展的重要措施，但受制法律及体制，政府在职能无法立即满足居民需求，一是体制不完善，二是在于行政效率有待提升，面对社会的多元需求，澳门社团这几年逐步以建立适应现代化的社会治理需求作为机制，以深化社会、居民以及市场关系作为职能转型，除了服务本地居民，作为创新社会治理特色，澳门社团进一步发挥地理优势，以横琴新家园做为平台，探索并支持澳门在横琴成立仲介服务，以服务澳门居民规划澳门在横琴新区的新型管理模式，积极推动澳门管理模式，管理及服务需求等创新试验，以引入社工，结合先进的设备及新颖的服务手法，为在横琴创业、就业、就学、居住、旅游以及养老的澳门居民及横琴本地居民提供专业化、针对性、精细化的服务可视为澳门特色与横琴实际的有机结合。[2] 澳门社团通过服务营建良好社会秩序，并以落实社会稳定发展及社会需求作为的职能转换，为社会治理体制建立服务型的社会管理新格局。

（二） 社团相对应的治理基础为提供社会发展逐步提升的作要动力

社团是民意表达机制的渠道。社团和居民推动的民间议题，在社会中的发酵，逐渐被纳入政府议程之中。例如动物保护议题，城市环境等议题皆說明了居民声音发展成为政策议题的过程。全球治理作用下，社会议题日趋多元，居民关心的议题及社团行动范围更为扩增，社会治理与社会实践构建社会治理，澳门经济、政治、文化等各领域机制及社会治理是以现代化为前提。在行政主导体制下，政府与社团共同合作，因应新冠疫情可能发生的问题，社团落实基层服务降低民众可能失业、失工带来的风险。社团作为社会治理的功能性，自新冠疫情爆发以来，作为第一防线，在社会传播及稳定社会功能上起了相当大的作用。通过 “政府-社团”、“政府-社团-居民”合力应对疫情。澳门特区政府和社团与社会之间关系的制度安排与制度运行，塑造澳门社团社会的特殊管理模式，决定着社会治理效能，澳门在社会治理中的作用也是政府下放权力的过程中产生的作用。澳门的社区管理体系，是典型的政府主导与社团高度自治相结合的模式。在政府部门有限的资源下，政府通过与社团合作发挥抗疫的力量。在组织上，政府迅速汇总并处理资讯，通过调配职能及管理在危机时期发挥较大的作用。社团通过与政府及居民沟通发挥讯息沟通顺畅使得政府和社会中发挥较好的管理作用，也通过社群网络，如微信贴文、脸书都形式从而采取相应防范措施，降低恐慌情绪。社团组织并主动掌握居民焦虑及需求，协助政府做好资讯做出及时回应，总之，社团是澳门社会治理不可或缺的重要角色。

二、 当前澳门社团社会在发展中的主要问题

（一）澳门社团资源依赖深，社团“造血能力”不足

长期以来社团被视为政府功能的补充或互补者，在功能上是补充或互补关系，在财货供给上对政府依赖深，政府是社团服务经费的提供者，通过政府授权，社团发挥服务及社会服务的输送功能。政府与社团的互动关系包括可从目的、资源、供给上一探究竟。多数的社团重视公共服务，就资源依赖来看，组织生存的关键在于获得多少资源，随着组织对政府的依赖越深，当政府财政收支减少，社团的组织营运也可能受到冲击。社团在财政上缺乏自主性，自身发展多仰赖政府在无形中也抑制了组织自身的模式创新。澳门自回归以来，社团数量猛爆式增长，1999年-2008年澳门社团进入增长期，2009年至今进入持续发展期，目前澳门社团数量已超过一万个。随着社会发展需求及居民权利意识苏醒，各种维护工人权益，维护劳工、争取环保及环境保护社团纷沓而来。工商类及国际社会工艺等形式的社团同样明显增加。[3]基于历史因素，长期以来政府给予社团资助，在经济成长的情况下，政府提供社团资源，也带动社团蓬勃发展，澳门多数的社团仰赖政府补助，除澳门日报读者公益金和同善堂的劝捐活动外，其他社团很少以“筹募联盟”的方式运作。[4]澳门社团最大的资助部门为澳门基金会，基金会最大的一项资金来源是“澳门特区娱乐场幸运博彩专营承批公司及转批给公司毛收入1.6%的拨款”，长期仰赖政府资助的模式导致多数的社团缺乏“造血”的能力，倘若政府一旦减少补助，社团组织及内部发展势必受到冲击，也可能影响社会及政治稳定性，在社会稳定发展的思考上，政府应循序渐进，以推动社团效率以获得最佳的产出水准最为目标，协调资源布局平衡，使政府与社团的关系更为恰当。

（二）公民权利及专业知识反应澳门社会的需求变化

社会日趋异质多元且各方面之变化快速，讯息化社会使得社会关心问题更多元且具专业性，如环境保护、食品安全的风险评估及预防、动物保护、教育、经济发展、区域经济等议题都凸显问题的复杂性，这也直接对社会治理形成一种挑战，因此借助专业人才，推动组织的知识提升，促进政策提升有着积极的作用力。社会服务蕴含的以人为本的柔性管理特征，可以弥补政府刚性政策和刚性管理的不足。澳门社团属性多元，专职和专业人员比重少，知识结构和专业背景不全面，因此培养或吸引专业人才参与才能完善社会保障体系，专业社团工作有助推动平等的社会福利政策。

公民权利及专业知识的需求皆是社会的期待，尤其，随着澳门居民受高等教育日益普及，青年不只追求生活质量也开始追求社会地位及社会影响性，有些青年甚至通过参选将其塑造为社会的改革力量，长期以来，澳门楼价、交通、贫富差距等问题的深层次问题未能获得解决，部分青年以参政的方式打破原有的澳门政治生态现状，中产阶级及知识分子希望扩大自身的“话语权”，用监督社会进步的角度逐步通过自身的政治理念达到改革动力。相关社群如脸书、推特等，便成为用来传递讯息及想法的重要渠道，社群媒体在社会运动中的角色越来越重要，青年参政包袱小且能灵活运用社群媒体主动掌握“议题”的能力在选举策略中是与社会、青年沟通的重要网络。相对，传统社团在社群网络运用的能力较弱，间接影响政治沟通的掌握。因此系统性分析社会变迁于居民需求，通过网络资讯及社群媒体将有利于社团在短时间内具备洞察力及创造力，主动掌握居民需求，主动回应居民所需才能及时因应社会变迁。

（三）、外在情势变迁加大对澳门社团挑战

2020年新冠疫情冲击全球，世界局势剧变，产业结构重组、科技快速发展等，打破国际秩序，也打破原有的社会情势。不只民生问题，社团生存的问题，青年发展等皆是社会发展的问题。新冠疫情使社会焦躁不安，尤其对青年及对社会同样产生深远影响。但从长期发展来看，全球化发展对社会及社会价值观影响最大，资讯及通讯讯息发达，正确或假讯息充斥于日常生活中，将可能间接影响社会和谐发展。港澳社会尤为紧密，资讯及各项交流频繁，国际思想及文化撞击相互交锋将更加明显。全世界互联网社会虚假问题的充塞，将牵动更多人的情绪，也将可能间接影响社会和谐发展。

1.新冠疫情“可能”影响政府对社团的补助尽管疫苗在全球已经陆续施打，全球共同面临几大挑战：一是，全球经济活动严重衰退，短时间内无法回到疫情前的水平；二是，疫苗问世，在不确定的氛围下，国际旅游依然障碍重重；三是，社会仍然要注意失业或被失业的问题。澳门以博彩旅游业为首的产业对澳门社会及经济发展举足轻重。自由行开放后推动澳门经济增长，“自由行”的为澳门经济注入巨大的活力。和博彩相关酒店业、饮食业、零售业从中受益，但产业单一化对澳门经济发展产生深远的影响，新冠疫情暴露澳门经济脆弱性，在人流限制及在考虑安全问题上，来澳旅客大幅度减少。澳门经济受到重创，全年澳门博彩毛收入为604.41亿元(澳门元，下同)，较2019年全年的2924.55亿元下跌79.3%。[5]世界旅游组织预测最快2024年才能恢复全球旅游市场。澳门客源多以中国内地人数最多，可能比世界旅游市场更快复苏，但仍需看待中国经济发展情况，受赌收锐减影响，政府对社团的资助也将可能间接影响社团未来发展及布局。但短期来看，财政收入短缺恐将对社团的挹注有所影响，在财政收支矛盾凸显的背景下，稳定社会发展及社会情势应是重要的目标。通过公共利益、社会发展、社会和谐、社团组织的社会贡献等各种角度來观察，政府应视社会需要的整体而系统性的研究和观察，以推动社团组织改革，逐步通过资助推动社团通过内生动力形成造血的功能，降低社团对政府的全盘依赖。

2.受到全球化和资讯化的深刻影响将持续在社会中发挥作用

全球文化、全球政治甚至是西方国家思维无所不在深入我们的日常生活中，从政治影响性来看，中产阶级日益重视自身的权益也同样担心经济社会变迁对其影响力。澳门立法议员选举以来，澳门政治生态也开始产生变化，专业人士及青年参选在某些程度上也反应澳门政治生态的改变。从上一届立法会选举来看，专业、监督政府及民生诉求以及青年人参选，尤其反应在年轻人对政治的诉求上。房屋、 交通、医疗、教育等“兵家必争”的民生诉求外，监督政府、改革公共行政、 推动政制发展等，反映了社会希望立法会能加强对政府的监察、希望政治新变革以及打破过往立法会利益格局的心态。[6]长期以来，青年及中产阶级被视为社会的中坚力量，在全球化浪潮及科技网络影响下，经济及政治的失衡，造就中产阶级萎缩及失落同样也凸显在这几年的社会运动及选举中。青年的教育、就业、向上流动及期待如得到预期便可能成为极端主义者或反政府者，因此防止青年激进化，需要更多的倾听及对话。澳门社团政治文化仍根深蒂固，但随着公民社会的发展及外在环境等影响，澳门政治生态也逐渐产生变化，为了确保社团组织的团队素质，推广持续教育与组织内的培训，提高社会工作者团队的专业形象，尤其以专业性来推动公共行政改革，监督政府改革的落实及实行是建设服务型政府的重要动力。相对政治议题，澳门选民更为重视民生议题及经济议题，尤其是房屋、交通及民生的经济问题最为重要。新冠疫情发生以来，民生、安全、健康是社会发展重要动力，也乘载居民对美好生活向往，获得感、幸福感、安全感“三感”反应居民对社会的期待，提升居民生活质量是社会发展的重要举措。

三、协同社会治理与创新

在行政主导下，政府要维持治理活力及创造力，推进对治理的引导、管理及监督，完善治理标准巩固治理成果的持续性、稳定性，使得协同治理主体在法律机制的保障前提下，维持治理活力与创造力，推进社会领域各层次、各方面的依法治理。

（一）在社会治理中探索社团功能间的“错位”及“缺位”实现社会组织及功能性的有机发展。实践社会治理有续发展。澳门社团的功能性有相同的价值，容易集结成相同的社会共识，在社会参与上，除了增强组织活力，社团及组织要充分发挥组织在社会中的协调作用，确保社会资源各项问题都能发挥最大化优势。

（二）集结社团策略联盟，通过寻找合作条件，互补不足。学者Powell指出策略联盟效益基础在于：促进互补资源的结合运用与利益共享；易于促进组织间的相互合作、且易于终止；易于架构隐性勾结关系; 快速进入市场之合作关系；有利于分散未确定之经营风险；易于弹性增加合作对象。[7]在此思维上，服务性社团结合智库专业性，通过策略联盟，扩大社会事务的专业能力，以协同治理发挥所长使社会治理发挥更大的效果，也能够覆盖组织体制内专业不足的问题。适应社会变迁及专业需求，除了通过组织培养人才，社会治理可以进行功能合作。以用好组织以外的其他社团性功能，将有利于解决专业性及关键性问题。

（三）社会治理资讯沟通与资讯整合协同机制。持续畅通与居民沟通的各项机制，尤其充份利用互联网优势，健全与居民对话及沟通机制，减少社会及不同群体间的猜忌、误解。相对传统模式，年轻人更喜欢在社群网络间表达自身看法，把握负面情绪会侵蚀社会的原则，建议网络沟通机制，让不同利益及澳门居民都能表达自身意见以减缓“蝴蝶效应”，通过即时反应及应对缓解社会矛盾。

（四）构建与政府相同的舆论阵地，面对全球及虚假问题，社团要自主站在文化与交流的前线。同政府处理好社会虚假问题，构建舆论阵地。面对新时代挑战，运用自媒体优势，同政府舆论同频共振，使其发挥社会宣传作用性，一方面凝聚共识的作用，坚守意识形态阵地，也要主动在部分议题上发挥话语权的优势，守护好网络并建立舆论阵地，做好突发事件的攻防准备，使其宣传具影响力引导力。

（五）澳门政府逐步推行电子政务化以来，在互联网时代，网络的治理结构改变甚至进而调整社会关系及网络间的互动模式，政府和民间合作在许多国家都形成一种普遍的方式，政府通过归化、方案设计及业务开发，通过政务信息及资源运用，通过科技提高产品和服务，政府通过项目协调的购买服务机制，也协同社会组织，在政府主导下，进而提高社会组织体系的协同治理效率。因此政府不仅可以做为提供服务的中介，在科技将服务延展下，社团可通过与政府协同合作，共同提高公共服务并共同设计提升行政效率及社会服务的较佳方案。

    社团转型及制度创新是一个过程，或许其中可能经历阵痛期或适应期，但是面对社会发展及外来情势的变化，转型及创新是弥补现状及预期差距而转型的过程。推动治理现代化是施政的核心，在“一国两制”体制下，澳门人爱国爱澳的精神，对国家的安全意识不仅深化于澳门的社会文化中，澳门社会服务以民间为主导的特色更是符合社会发展的长远趋势。随着社会变化，社会对政府服务要求越高，也意味社会系统要不断增强，在与社会的关系上，社团间可通过相互支援，学习进行协同合作，在社团竞争以及合作的基础上，通过主体及客体运行，使社会资源能够发挥到极大化的作用，实现社团内部组织模式得到断强化，以组织外部的合作，实现功能性的优化，在专业及分工的前提下，寻求不同的领域及专业合作，使社会组织及专业性更为强化，使得协同变得更有意义，使纵向及横向资源都能协同与沟通才能形塑成层次及层次立体化的社会治理结构多样性。

四、结论

社会治理需要逐步向以社区组织为主体、社会自主管理为核心的自组织、协同治理模式转型。社团作为社会网络结构的“神经”，是社会的基本单元，协同社会治理需要特别重视发挥它们的作用。政府作为核心主体，要发挥与主导地位相匹配的作用，用好发挥社会组织积极管理，畅通稳定各个社团及个人的利益表达机制，但是也要避免“马太效应”的可能性，减少不同群体误解。但在管理上要以实事求是让社团由下而上，提高社会治理的效率。新时代背景下，行政管理部门、社会、社团自身也应在增强制度政策支持力、增强发展生命力、增强实践服务力等方面提供支援为社团创造条件，推动社团走向多样性、功能有效性三个方面进行改革、拓展和提升。一、社团的未来发展不是为了追求自主性的表象，而是通过组织提升，为自身注入更多的活力以因应社会发展需求。二、在推动社会进步发展的脚步上，保障社会公平及社会可持续发展，持续优化政府职能，推动行政效率是持续推动行政改革是建设社会发展公平发展的重要基石。三、持续从维护居民及社会的根本利益的高度出发，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

为适应市场的社会发展以及需求，社团最为社会治理模式的一环，也可能担负起更多的责任，尤其构建专业及高质量的人才培养对组织发展尤为重要，在创新的思维上透过引入企业创新精神，提升自身体质及服务质量以赢得更广泛的青年支持。在原有的功能上，澳门社团除了协助政府做好稳定社会的服务功能，在防范虚假讯息上社团更要自主加入爱国的舆论阵地，充分挖掘爱国主义教育要素价值，从维护爱国主义教育高地，实现爱国基地高质量发展。支持澳门居民赴内地，特别是粤港澳大湾区学习、实习、创业、就业，引导港澳青少年将“爱国爱澳”自觉融入国家未来发展。

    从更高的层次及功能性来看，澳门要持续以软实力作为管理创新模式是实践社会效应的重要目标。中国与东南亚在地缘政治及经贸投资有密切的利益，然，受外国情势及地缘政治等影响，外国对中国推广“软实力”存有戒心。澳门具备侨乡角色的特性，有利发挥平台的功能，尤其同乡会在华人世界有较高的认同性，有利做好内地与东南亚国家及葡语国家的精准联系，是澳门发挥社会宣传效应的其中一项作用。长期以来，澳门有许多同乡会及慈善组织，在与海外及内地间架构起协同治理的重要作用，由于血缘及文化关联性，澳门与内地联系上起到很好的效果。作为全国侨乡，澳门在长期的社会经济发展过程中，回馈乡里、乐善好施的协同治理、共同治理的社会文化传统。例如长期以来，澳门和统会、中华文化交流协会、闽台总商会等社团都在两岸关系中发挥积极作用，以经贸、文化及商业合作对深化两岸经贸往来发挥积极性的作用对促进两岸关系和平发展有积极的贡献。面对国际情势及环境变迁，社团可充分准备和规划策略，充分了解国家及粤港澳大湾区需求，以文化及血缘搭建国际华人网络，通过“平台的角色”做好国际专业人才、科技人才引进的桥头堡角色，让澳门更好发挥服务平台的作用。

注释︰