总体国家安全观与澳门国家安全立法

方  泉[1]

2014年4月15日，习近平主席在中央国家安全委员会第一次全体会议上首次提出总体国家安全观重大战略思想。习近平主席指出，当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。2015年，总体国家安全观作为国家安全的指导思想被写入《国家安全法》，继而在2017年举行的十九大上被纳入习近平新时代中国特色社会主义思想。可以说，总体国家安全观的提出，适应了新的历史时期下发展的新要求；回应了人民对国家安全的新期待；顺应了世界发展变化的新趋势。

一、总体国家安全观的内涵把握

（一）总体国家安全观下的国家安全领域

国际法上的国家四要素包括居民、领土、政府、主权。[2]传统意义上的国家安全一般基于这四要素展开，主要体现为政治、国土和军事上的安全。在总体国家安全观下，呼应社会的发展变化及区际、国际环境的不断调整，国家安全的内涵和领域更为丰富。根据《国家安全法》第二条规定，国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。具体而言，国家安全体系涉及政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网路、生态、资源、核、海外利益、太空、深海、极地、生物等多种领域安全。

首先是政治安全，其核心是政权安全和制度安全。维护政治安全就是要坚持中国共产党的领导，维护中国特色社会主义制度，坚持马克思主义的指导地位，发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，保障人民当家作主的各项权利。

国土安全则是立国之基，是传统国家安全领域中最受瞩目的部分，它涵盖领土、自然资源、基础设施等要素，是指领土完整、国家统一、海洋权益及边疆边境不受侵犯或免受威胁的状态。世界各国都极为重视国土安全。美国将国土安全定义为“预防对本土的恐怖袭击减少受攻击弱点，降低受攻击损失及尽快复原”的状态和能力，早在2001年就成立国土安全办公室和国土安全委员会，2002年提出国土安全国家战略。

军事安全是指国家不受外部军事入侵和战争威胁的状态，以及保障这一持续安全状态的能力。军事安全既是国家安全体系的重要领域，也是国家其他安全的重要保障。过去几年大国博弈复杂加剧，国际力量加快分化组合，地区热点此起彼伏。总体看不稳定因素明显增多，对抗性加强，全球军事安全风险并行上升，直至在2022年初发展为俄乌军事冲突。除美俄对抗外，美国的“印太战略”使得中美战略竞争态势升级。[3]美国不断拓展在印太地区的合作伙伴，使得中国周边安全形势具有相当的不确定性与不稳定性。

经济安全是国家安全体系的重要组成部分，是国家安全的基础。维护经济安全的核心任务是要坚持社会主义基本经济制度不动摇，不断完善社会主义市场经济体制，不断提高国家的经济整体实力、竞争力和抵御内外各种冲击与威胁的能力。经济全球化导致不同国力之间的不平等竞争，发展中国家的经济发展空间受到挤压。另一方面也往往造成全球性的金融风险和金融危机，各国均难以置身事外。俄乌军事冲突期间，大宗商品价格异常，卢布大幅贬值，美元避险走高，全球股市大起大落。只有国家货币强势，在国际金融标准体系中掌握话语权才是维护国家经济安全的根本之道。

文化是民族的血脉，是人民的精神家园。文化安全是国家安全的重要保障。维护国家文化安全要坚持社会主义先进文化前进方向，坚持文化自信，增强文化自觉，建设社会主义文化强国。在全球化思潮下，针对一国人民文化生活的渗透、入侵和控制，威胁人民的价值观、行为方式、民族传统等形式的文化霸权无处不在。中国历史悠久，文化早熟，但不具有进攻性和侵略性。近代以来西方文化殖民主义推行普世价值，恰逢中国国力衰弱，导致我国面临文化安全上的软风险。要重视构筑文化安全壁垒，将认识上升为维护文化安全的实质就是维护文化主权的层面上。

社会安全是国家安全的重要内容，包括社会治安、交通安全、生活安全、生产安全等方面，相应的参考指标包括犯罪致死率、交通事故死亡率、火灾死亡率、工伤事故死亡率等。中国内地犯罪率总体较低，2021年每十万人0.56宗命案，每十万人339宗刑案。澳门2021年的罪案立案11,376宗，暴力罪案255宗，杀人案件3宗（均与非法兑换货币有关），纵火51宗，增加10.9%。相较而言，交通事故12,776宗，受伤4,374人。[4] 总体看两地社会安全程度均较高。

科技是第一生产力。科技安全是指科技体系完整有效，国家重点领域核心技术安全可控，国家核心利益和安全不受外部危害并保障持续安全状态的能力。科技安全是国家安全体系的重要组成部分，是支撑国家安全的重要力量。

互联网让世界变成“地球村”，网路空间成为与陆地、海洋、天空、太空同等重要的人类活动新领域。世界范围内网络侵害、网络犯罪等时有发生，网络监听、网络攻击、网络恐怖主义活动等成为全球公害。正如习近平主席所说，没有网络安全就没有国家安全。[5] 网络安全已成为我国面临的最复杂、最现实、最严峻的非传统安全问题之一。特别是网路空间的意识形态安全关系到中国的国家安全，也直接反映了中国的国家软实力，必须高度重视。[6]

核能的开发利用给人类发展带来了新的动力。同时，核能发展也伴生着核安全风险和挑战。维护核安全的主要任务是采取措施防范核攻击、核事故和核犯罪行为等。我国积极签署国际原子能机构IAEA《核安全公约》，坚持核不扩散立场，并于2019年9月发布《中国的核安全》白皮书。

随着全球化进程日益加快，国家安全也延伸到海外。海外利益安全主要包括海外能源资源安全、海上战略通道以及海外公民、法人的安全，其维护方式多种多样，如开展海上护航、撤离海外公民、应急救援。海外利益是国家利益的重要组成部分。随着新一轮对外开放的全面推进，特别是“一带一路”建设加快实施，海外利益安全日益关乎我国整体发展利益和国家安全，维护海外利益安全成为一项重要任务。

此外，生态安全、资源安全、太空安全、深海安全、极地安全、生物安全等新型领域安全也是国家安全的必要组成部分。我国在太空、深海和极地等战略新疆域有着现实和潜在的重大国家利益，人员安全进出、科学考察、开发利用等方面面临安全威胁和挑战。

（二）总体国家安全观的范畴与要求

1.总体国家安全观的五大要素

总体国家安全观的五大要素是指，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。其中，以人民安全为宗旨，就是始终把人民安全放在最高位置。以政治安全为根本，就是坚持党的领导和中国特色社会主义制度不动摇，把制度安全、政权安全放在首要位置，为国家安全提供政治保证。以经济安全为基础，就是确保国家经济发展不受侵害，促进经济持续健康稳定发展，提高国家经济实力，为国家安全提供物质基础。以军事、文化、社会安全为保障，就是遵循不同领域的安全规律，为维护国家安全提供硬实力和软实力保障。以促进国际安全为依托，就是始终不渝走和平发展道路，在注重维护本国利益的同时，注重维护共同安全，打造命运共同体。这五个方面共同撑起了国家安全体系的整体架构，决定了中国特色国家安全道路的基本取向。

2.统筹五对关系

2021年11月，党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，把维护国家安全列为党的十八大以来十三个方面重大成就之一，并提出贯彻总体国家安全观要统筹处理好五队关系，即既重视外部安全，又重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全。

此外，在2020年12月11日中共中央第二十六次集体学习时，习近平主席提出坚持总体国家安全观的“十个要点”。即坚持党对国家安全工作的绝对领导，坚持中国特色国家安全道路，坚持以人民安全为宗旨，坚持发展和安全并重，坚持把政治安全放在首要位置，坚持统筹应对传统安全和非传统安全，坚持把防范化解国家安全风险摆在突出位置，坚持推进国际共同安全，坚持推进国家安全体系和能力现代化，坚持加强国家安全干部队伍建设。

二、总体国家安全观的立法实现

国家安全的维护需要全面的法治保障。根据《国家安全法》第七十条之规定，为贯彻总体国家安全观，应当健全国家安全法律制度体系，推动国家安全法治建设。

（一）总体建立国家安全法律体系

国家安全法律体系主要由《宪法》、国家安全领域的基本法律、一般法律、行政法规、地方性法规以及国际条约、公约等组成。目前我国出台的涉及国家安全的法律法规已达200余部，针对国家安全问题的专门立法达数十部，大体覆盖了国家安全的不同领域，总体上能够从法律保障上满足维护国家安全的需要。

1.《宪法》中的相关条款

《宪法》中有关国家安全的内容主要分布于总纲及公民权利和义务章节。其中，第二十八条规定，国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。第四十条规定，中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程式对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。

2.《刑法》《刑事诉讼法》《反分裂国家法》《国防法》《民族区域自治法》等基本法律中的相关条款

《刑法》分则第一章危害国家安全罪中规定了十二个危害国家安全的犯罪，包括背叛国家罪、分裂国家罪、煽动分裂国家罪、武装叛乱暴乱罪、颠覆国家政权罪、煽动颠覆国家政权罪、资助危害国家安全犯罪活动罪、投敌叛变罪、叛逃罪、间谍罪、为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报罪、资敌罪。反对和遏制“台独”是维护政治安全及国土安全的重要内容。《反分裂国家法》第一条明确立法目的是为了反对和遏制“台独”分裂势力分裂国家，促进祖国和平统一，维护台湾海峡地区和平稳定，维护国家主权和领土完整，维护中华民族的根本利益。此外，在《刑事诉讼法》《国防法》《国防法》《民族区域自治法》等基本法律中均有关于国家安全的规定。

3.以《国家安全法》领衔的一般法律

除了基本法律，以《国家安全法》领衔的一系列法律中也规定维护国家安全的条文，包括 《反恐怖主义法》《反间谍法》《境外非政府组织境内活动管理法》《网路安全法》《国家情报法》《保守国家秘密法》《禁毒法》《消防法》《治安管理处罚法》《护照法》《出入境管理法》《香港国安法》《数据安全法》《生物安全法》等。

4.行政法规、地方性法规

规定国家安全内容的行政法规主要包括由国务院颁行的《国家安全法实施细则》《保守国家秘密法实施条例》《中华人民共和国反间谍法实施细则》等。此外，一些地方性法规也规定有维护国家安全的内容，如《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》《浙江省实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》等。

5.我国加入的涉及国家安全的条约、公约，如 《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《上海合作组织反恐怖主义公约》等。

以核安全的立法保障为例，根据《中国核安全》白皮书所载，为维护核安全、依法治核，我国已经形成了法律、行政法规、部门规章相衔接，法规要求和技术标准相补充，中央和地方相结合的法规标准体系。包括《放射性污染防治法》《核安全法》等2部法律；《民用核设施安全监督管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》《核材料管制条例》《核电厂核事故应急管理条例》等9部行政法规，此外还有30余项部门规章和100余项安全导则，1000余项核安全相关国家标准和行业标准，200余个地方性法规文件。并密切跟踪国际原子能机构和核电发达国家最新安全要求，不断健全法律保障。

此外，根据全国人大的授权，全国人大常委会制定了《香港维护国家安全法》。当中规定了四类危害国家安全的犯罪，包括分裂国家罪，颠覆国家政权罪，恐怖活动罪，勾结外国或境外势力危害国家安全罪。这部由全国人大常委会制定的全国性法律已列入香港基本法附件三，已在香港刊宪生效。

（二）存在的主要问题

1.《国家安全法》的属性及地位问题

《国家安全法》颁布以来，有关其法律属性及地位问题存在一些讨论。虽然《国家安全法》从名称及内容上看，形似国家安全法律体系的“基本法”，但从立法位阶来看，其并非由全国人大制定的基本法律，而是由全国人大常委会制定的法律。有观点认为，《国家安全法》具有该法律领域基本法律的属性，是国家安全法律领域的基本法。在条件成熟的情况下，应当由全国人民代表大会将该法提升制定为基本法律。^[7] 也有学者认为，《国家安全法》并未体现总体安全观，该法所规定的安全仍是传统安全，非传统安全需要在《国家安全法》之外的其他法律中得以落实。^[8] 无论是否将《国家安全法》视为维护国家安全法律的基本法，的确反映出国家安全法律体系内部的协调问题。例如《反分裂国家法》由全国人大制定颁布。《国家安全法》的位阶效力低于《反分裂国家法》；而与《反恐怖主义法》《反间谍法》 等效力等级属于同一位阶，无法发挥国家安全基本法的功能。

2.位阶不够、内容欠缺的问题

尽管如前文所述，我国已经基本建立起覆盖多个不同领域的国家安全法律体系，但在一些重要领域，比如生物、电磁、太空、深海、极地、海外军事行动以及维护我国海外利益安全等方面的安全立法仍有待补充；部分安全领域的立法位阶偏低，存在法律约束力不够、操作性不强的问题。一些法律也存在与国际法接轨不充分的问题。[9]同时，现有法律也存在亟待完善之处。例如《反分裂国家法》部分内容已显不足。从国际政治的角度，反分裂在情感性逻辑方面有待加强，需要强化国家能力的强制性、整合性与凝聚性建设。[10] 再如，《反恐怖主义法》也存在对极端思想的认定不明确的问题。

三、澳门维护国家安全立法的现状及问题

《国家安全法 》第四十条规定，香港特别行政区、澳门特别行政区应当履行维护国家安全的责任。但这部法律并未列入港澳特区《基本法》附件三，在两个特别行政区并无法律效力。尽管如此，澳门自2009年通过《维护国家安全法》以来，不断通过立法履行制定维护国家安全法律的宪制义务，初步构建了维护国家安全的法律体系。

（一）现有法律制度概况

1.《维护国家安全法》《网络安全法》等法律

未履行《基本法》第23条规定的宪制义务，澳门制定了第 2/2009 号法律《维护国家安全法》，当中设有叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府、煽动叛乱、窃取国家机密、外国的政治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为、澳门的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系作出危害国家安全的行为等七个罪名。

为维护网络安全，立法会通过了第 13/2019 号法律《网络安全法》。同时，呼应《维护国家安全法》的内容，规定关键基础设施私人营运者如有国家安全犯罪行为确定判决被判刑的人，在规定的期间内不能成为网络安全主要负责人及其替代人

2.配合《维护国家安全法》的实施制定、修改相关法律

通过第 4/2019 号法律修改第 9/1999 号法律《司法组织纲要法》第十九A 条为，对于《 维护国家安全法 》 规定的犯罪，相关司法官应为中国公民。

通过第 14/2020 号法律修改第 5/2006 号法律《司法警察局》第七条，将司法警察局的专属职权在不影响《 刑事诉讼法典 》 适用的情况下增加危害国家安全的犯罪。

第 35/2020 号行政法规《司法警察局的组织及运作》第十八条增加保安厅职权，包括负责有助维护国家安全工作的对外联络及交流工作；统筹维护国家安全执法的宣传教育工作;支援澳门特别行政区维护国家安全委员会办公室的政策研究及法制建设工作;为澳门特别行政区维护国家安全委员会及相关办公室提供行政及后勤支援。同时，保安厅增设国家安全情报工作处、国家安全罪案调查处、国家安全行动支援处及国家安全事务综合处。

此外，根据中央对特区政府的相关批复，第 47/2021 号行政法规 修改第 22/2018 号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》，增加第五 A 条，设立国家安全事务顾问及国家安全技术顾问。

（二 ）立法比较

1.危害国家安全犯罪比较

以澳门特区分裂国家罪为例，该罪规定，以暴力或其他严重非法手段试图将国家领土的一部分从国家主权分离出去或使之从属于外国主权者，处十年至二十五年徒刑 。香港特区的分裂国家罪则规定，组织、策划、实施或者参与实施旨在分裂国家、破坏国家统一行为之一的， 不论是否使用武力或者以武力相威胁， 最高至 无期徒刑 。煽动、协助、教唆、以金钱或者其他财物资助他人实施上述犯罪的，最高至十年有期徒刑。中国内地分裂国家罪、煽动分裂国家罪是指，组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一的，对首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑；对积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；对其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。煽动分裂国家、破坏国家统一的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；首要分子或者罪行重大的，处五年以上有期徒刑。

再如澳门的颠覆中央人民政府罪，该罪规定以暴力或其他严重非法手段，试图推翻中央人民政府，或阻止、限制中央人民政府行使职能者，处十年至二十五年徒刑 。作出预备行为者，处最高三年徒刑。香港的颠覆国家政权罪则规定组织、策划、实施或者参与实施以武力、威胁使用武力或者其他非法手段旨在颠覆国家政权的行为，最高至无期徒刑。煽动、协助、教唆、以金钱或者其他财物资助他人实施上述犯罪的，最高至十年有期徒刑。中国内地的颠覆国家政权罪、煽动颠覆国家政权罪是指，组织、策划、实施颠覆国家政权、推翻社会主义制度的，对首要分子或者罪行重大的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑；对积极参加的，处三年以上十年以下有期徒刑；对其他参加的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；首要分子或者罪行重大的，处五年以上有期徒刑。

分别比较三地对两罪的规定可知，在构成要件上，澳门的立法要求要有暴力或严重非法手段的客观要件，香港和内地无此要求；在行为方式上，澳门缺少针对分裂国家、颠覆国家政权的煽动类的犯罪。总体来看，澳门有关危害国家安全的犯罪圈较香港及内地小。

2.配套规范比较

《香港国安法》第四章规定相关案件管辖、法律适用和程序。其中，第 43 条规定 了特区政府警务处维护国家安全部门办理国安罪案时可以采取的措施 。《第43 条实施细则》也随后颁布实施。相较而言，澳门虽有部分法律为配合《维护国家安全法》的实施做出修改或调整，但针对案件刑事诉讼方面的配套规范仍相对欠缺。

3.机制比较

《香港国安法》第十五条规定，香港特区维护国家安全委员会设立由中央指派的国家安全事务顾，其职责描述为向委员会“提供意见”；第四十九条规定，设立驻港维护国家安全公署，其职责包括分析分析国家安全形势，监督、指导、协调、支持特区履行维护国家安全的职责。在《香港国安法》颁布后，澳门向中央提出申请并获批复后，将在香港由国家安全事务顾问以及驻港公署履行的主要职责内容，纳入第 22/2018 号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》中增设的国家安全事务顾问和国家安全技术顾问的职责中。

四、以总体国家安全观为指导进一步完善澳门国家安全法律制度

澳门的国家安全立法已经有了初步基础，但总体而言，现有法律有待完善，法律空白有待填补，法律体系有待健全。一方面是从总体国家安全观出发，目前还没有一部专门的国安法。第2/2009号法律只是单行刑法，并非澳门特区维护国家安全的“基本法”；另一方面，本澳发展需求、区际、国际环境的不断变化对澳门维护国家安全提出新问题和新挑战。应当以总体国家安全观为指导，不断完善澳门国家安全法律制度。

（一）把握国家安全和特区地区安全的辨证关系

从总体国家安全观出发，一国领土内每个地区的安全都是国家安全的有机组成部分，《国家安全法》第十一条规定，中华人民共和国公民 、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。中国的主权和领土完整不容侵犯和分割。维护国家主权、统一和领土完整是包括 港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。这条强调了维护国家安全义务的共同性。第四十九条 国家建立中央与地方之间 、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制。此条强调了维护国家安全机制的联动性。

在总体国家安全观下，维护国家安全不是“分而治之”的切割和拼接，而是共同的义务主体有机联动的整体。对于澳门的国家安全立法而言，应当根据特区实际情况及国家统筹部署，对照内地和香港现有立法，相互对照，协调呼应，逐步建立健全各个领域国家安全的法律制度。具体而言，需要呼应《国家安全法》中的总则性规定，制定维护国家安全的基本法律，也可以通过修订现有《维护国家安全法》，将其从一部单行刑法扩充、提升为国家安全的基本法，也可以将《维护国家安全法》的规定纳入《刑法典》和《刑事诉讼法典》，然后制定新的维护国家安全的基本法。同时，针对非传统领域的国家安全的立法较为欠缺，除《网络安全法》外，需要尽快补充相关领域的国家安全立法。

（二）明确中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合

作为全国性法律，《 香港国安法 》第三条指出，中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。易言之，对于两地特别行政区《基本法》第23条的理解，应当从中央管治权与特区高度自主权两方面出发。如学者所说，《香港特别行政区基本法》第23条具有授权规范和义务规范的双重性质，不能从自治条款 视角作过当的解读。[11]

澳门特区一直通过立法积极履行维护国家安全的宪制义务， 但在国家安全领域的情况较为复杂，需要中央科学统筹整体部署。[12] 以第47/2021号行政法规 修改第 22/2018 号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》增加第五 A 条 顾问的立法工作为例，首先，这是中央全面管治权的体现。从总体国家安全观出发，国家安全的全面性、系统性，以及对维护国家安全工作进行科学统筹的要求，决定了维护国家安全的工作应始终置于国家发展的大局和全域背景中。中央通过制度设计加强对澳门维护国家安全工作的监督、指导、协调和支持，既是中央全面管治权的体现，也是总体国家安全观在澳门特区国家安全工作领域的贯彻落实。同时，这也是澳门特区高度自治权的体现。全面管治权是授权特别行政区高度自治的前提和基础 。 特区的高度自治既非完全自治，亦非所谓分权，而是中央授予特区的地方事务管理权。高度自治权本身就是中央行使全面管治权的体现。

结语

总体国家安全观是马克思主义立场观点方法在国家安全领域的集中运用和最新体现，科学回答了中国这一个发展中的社会主义大国如何维护和塑造国家安全的一系列基本问题。它既是认识论，也是方法论。在总体国家安全观指导下进一步健全国家安全立法，是维护国家长治久安，维护澳门长期繁荣稳定，一国两制行稳致远的必由之路。