完善澳門維護國家安全法的思考

李洪江[1]

澳門作為中國的一個特別行政區，對維護國家安全負有憲制性、法定和民族的必然責任，依照憲法和基本法，履行維護國家安全的憲制責任。國家的主權、安全和發展利益是澳門社會保持安全穩定和發展繁榮的必要前提[2]。澳門維護國家安全立法，應當適應總體國家安全觀和新《國家安全法》，不斷完善和發展。本文擬對澳門國家安全立法發展存在對問題進行分析，提出推動國家安全發展完善的意見和建議。

一、澳門國家安全立法現狀

（一）澳門基本法

澳門基本法是澳門特別行政區的憲制性文件。澳門基本法明確了澳門是中國的一部分，是維護國家領土主權的直接體現。澳門基本法第1條規定，澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分；第12條規定，澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這兩條都明確了澳門特區是中國的一部分，即是中國國家領土的組成部分。這也是澳門特區實行“一國兩制”的前提，即澳門是中國的一部分。澳門基本法在涉及國家安全和領土主權的根本問題方面，是非常明確地表達原則立場。

在此基礎上，澳門基本法第23條明確規定，澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。澳門基本法第23條表明，為維護國家安全，澳門特區要對危害國家安全的行為自行立法禁止。

（二）2009年澳門特區通過《維護國家安全法》

2009年2月25日，澳門立法會獲細則性通過《維護國家安全法》。經行政長官簽署，刊憲後翌日（即2009年3月3日）生效。澳門特區立法會通過的第2/2009號法律《維護國家安全法》，完成了澳門基本法23條立法的要求。該法律主要內容包括：規定了叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府、竊取國家機密、外國的政治性組織或團體在澳門作出危害國家安全的行為、澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫作出危害國家安全的行為等七種危害國家安全的犯罪行為，明確了這七種危害國家犯罪行為的犯罪構成與具體量刑，以及法人的刑事責任、附加刑、適用範圍等內容。考慮到危害國家安全犯罪的嚴重性，該法律對叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等三個罪的量刑都是“處十年至二十五年徒刑”。

需要指出，澳門刑法典規定的刑罰總體比較輕，按照澳門刑法典第39條規定，不得設死刑，亦不得設永久性徒刑。這表明，澳門的刑罰中沒有死刑和無期徒刑，最重的刑罰就是徒刑。澳門刑法典第41條還規定，徒刑之刑期最高為25年，例外情況下法律為徒刑所規定之最高限度為30年。不難看出，第2/2009號法律《維護國家安全法》針對叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府三種危害國家安全的犯罪行為，規定的是澳門刑法典中的最重的刑罰，體現了對這些危害國家安全犯罪行為的嚴厲譴責性。

從澳門《維護國家安全法》規定的具體內容看，與中國刑法第一章危害國家安全罪的內容較為近似，雖然具體罪名不完全一致，但都是針對危害國家安全犯罪予以規定，體現了國家通過刑法打擊危害國家安全犯罪行為、維護國家安全的基本內容。通過刑法打擊嚴重危害國家安全的犯罪行為、從而保障國家安全的做法，是世界各國維護國家安全的通常做法。第2/2009號法律《維護國家安全法》落實了澳門基本法第23條的立法要求，是澳門目前有關國家安全立法中規定國家安全的專門法律。

（三）2018年澳門特區通過《澳門特別行政區維護國家安全委員會》行政法規，澳門維護國家安全委員會成立並開始運作

為推動澳門維護國家安全活動的開展，2018年澳門特區政府制定了第22/2018號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》，明確規定委員會的職責為統籌及協調澳門特別行政區維護國家主權、安全及發展利益的工作，並研究落實有關部署及行政長官的相關指示及要求；分析研判澳門特區涉及國家安全及社會穩定的形勢，規劃有關工作並提出意見及建議；協助制定澳門特區維護國家安全政策等。委員會由行政長官擔任主席，保安司司長擔任副主席。據此，澳門成立了維護國家安全委員會，行政長官擔任委員會主席，行政法務司司長、保安司司長，警察總局局長、行政長官辦公室主任、保安司司長辦公室主任、法務局局長、司法警察局局長、行政長官辦公室一名顧問、保安司司長辦公室一名顧問等擔任委員會委員。

2018年10月，澳門維護國家安全委員會委員會主席、澳門特區行政長官崔世安主持召開首次全體會議，就澳門維護國家安全的制度和組織建設工作進行了討論，為將來開展的維護國家安全工作提供方向性指引[3]。2019年4月4日，澳門特區維護國家安全委員會在政府總部召開該年度首次全體會議，就本澳維護國家安全工作的最新情況進行了討論。行政長官宣佈了本年度維護國家安全方面的主要工作安排，指示各部門共同努力，確保澳門社會的祥和穩定，以迎接今年國慶七十周年、澳門回歸祖國二十周年、行政長官選舉以及特區政府換屆等一系列重要慶典和政治活動。[4]2020年3月23日，澳門特區維護國家安全委員會在政府總部召開該年度首次全體會議，就本澳維護國家安全工作的最新情況進行了討論。行政長官賀一誠肯定了委員會成立以來工作，並表示，未來尤其要透過委員會這個平台，做好本澳維護國家安全工作的決策統籌，妥善推進國安配套立法，對各類影響國家安全的風險進行前瞻有效評估，深入開展相關宣傳教育，以及促進科學決策，把維護國家安全工作做得更好。[5]

（四）2019年通過修改《司法組織綱要法》明確危害國家安全案件由確定委任且為中國公民的法官審理

2019年2月，澳門立法會通過了第4/2019號法律《修改第9/1999號法律<司法組織綱要法>》。考慮到《維護國家安全法》規定的罪行，以及維護的利益關乎國家獨立、統一、完整、內部及對外安全等較為敏感的事宜，認為有關犯罪的訴訟應由符合條件的法官審理，如屬確定委任且為中國籍者。為了確保司法獨立和遵守自然法官原則，建議行使上述職權的法官由法官委員會預先指定，有關指定為期兩年[6]。

為此，修改後的《司法組織綱要法》第十九-A條“特別情況下的刑事管轄權”中明確規定：對於《維護國家安全法》規定的犯罪，職權屬於法官委員會在確定委任且為中國公民的法官中預先指定的法官，有關指定為期兩年；對於《維護國家安全法》規定的犯罪，職權屬於檢察長在確定委任且中國公民的檢察院司法官中指定的檢察院司法官。

（五）2019年通過《網路安全法》

隨着互聯網及通訊技術高速發展和廣泛應用，澳門特區正朝智慧城市的方向發展，電腦、資訊網路及互聯網成為日常生活的必要工具。然而，當今國際環境複雜多變，網路攻擊及網路入侵的種類亦層出不窮，世界各國及地區政府均就網路安全進行專門立法規範。

為回澳門社會對網絡安全日益增加的需求，順應了網絡空間法制化的國際趨勢，填補了澳門此前相關防護性管理法律制度的空白，2019年6月，澳門特區通過了第13/2019號法律《網絡安全法》。該法律旨在建立及規範本澳的網絡安全體系，主要內容包括網絡安全管理活動的參與主體、網絡安全體系的組織框架、網絡安全義務和行政處罰制度等內容。《網絡安全法》規定，本澳網絡安全管理體系由網絡安全委員會、網絡安全事故預警及應急中心及網絡安全監管實體三類實體組成。

（六）設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問

2021年11月30日，中央人民政府作出批復，決定在澳門特區維護國家安全委員會設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問。12月13日，《澳門特別行政區公報》刊登《修改第22/2018號行政法規〈澳門特別行政區維護國家安全委員會〉》，翌日起生效。

2022年3月21日，國務院任命中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室傅自應主任擔任澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全事務顧問，任命中聯辦鄭新聰副主任和殷樹華部長擔任澳門特別行政區維護國家安全委員會國家安全技術顧問。

二、中國國家安全立法的發展

2014年，國家主席習近平提出了“總體國家安全觀”重要思想理論，十九大正式將“總體國家安全觀”明確為國家基本方略之一。總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依託。按照總體國家安全觀，既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全；既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。

在確立總體國家安全觀後，國家開始完善“總體國家安全觀”為指導的有關國家安全的各項相關立法。2014年11月1日全國人大常委會廢止了1993年制定的《國家安全法》，同時制定了《間諜法》以替代原來的《國家安全法》。2015年7月1日制定了新的《國家安全法》，以總體國家安全觀為指導，規定了維護國家安全的根本任務，將國家安全擴展到了非常廣泛的領域，包括維護政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、資訊安全、生態安全、資源安全、核安全、海外利益等各個方面。總體國家安全觀下國家安全的範圍非常廣泛，表明對國家安全產生威脅的領域越來越多，也體現了國家對國家安全問題越來越重視。

2018年4月17日國家主席習近平在第一次國家安全委員會明確提出，當前和今後一個時期，國家安全工作要突出抓好政治安全、經濟安全、國土安全、社會安全、網路安全等方面安全工作，這表明，國家安全涉及的範圍廣泛，但當前國家安全的重點是以上五個方面的安全工作。

新《國家安全法》是有關國家安全的基礎性、全域性、綜合性的基本法律，為中國國家安全提供了切實有效的制度保障。這樣，以《國家安全法》為基礎，加上《反間諜法》，以及《反恐怖主義法》《網路安全法》《國家情報法》等一系列法律，構成了中國以總體國家安全觀為指導的新的國家安全法律體系。

澳門特別行政區與香港特別行政區因實行“一國兩制”，所以新《國家安全法》還沒有適用於澳門與香港兩個特別行政區。但是，新《國家安全法》中明確規定，新《國家安全法》第十一條第二款規定，中國的主權和領土完整不容侵犯和分割。維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內的全中國人民的共同義務；第四十條第三款規定，香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任。全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜在解讀時表示，對兩個特別行政區和港澳同胞維護國家安全的責任提出原則要求是必要的，符合憲法和基本法的規定。因此，香港特別行政區、澳門特別行政區應當按照基本法的要求自行制定維護國家安全的法律。[7]新《國家安全法》雖然沒有適用於澳門與香港兩個特區，但依然給兩個特區提出維護國家安全的原則要求，兩個特區需要按照新《國家安全法》的規定，在其自身法律體系內制定並不斷完善與新《國家安全法》相適應或相協調的法律體系。

三、澳門國家安全立法發展完善建議

澳門2009年通過第2/2009號法律《維護國家安全法》時，總體國家安全觀尚未提出，故澳門有關國家安全立法體現的基本是傳統國家安全觀，如第2/2009號法律《維護國家安全法》規定只是危害國家安全的犯罪行為，並未包括經濟、文化、等其他新國家安全的範疇。中國新《國家安全法》生效以後，是以總體國家安全觀為指導，涉及國家安全的範疇非常廣泛。澳門特區保安司司長黃少澤表示，維護國家安全是保安範疇的頭等任務，並因此開展多項配套立法。基本法規定，特區政府應自行立法禁止危害國家安全的行為，故政府對危害國家安全的行為進行立法是憲制責任。特區政府已於二○○九年訂立《維護國家安全法》，但只屬框架性法律，仍有不足，為確保維護國家安全的工作有效執行，需要進行相關配套法律。[8]

筆者認為，鑒於澳門目前國家安全立法的現狀，澳門特區的國家安全立法，應當以總體國家安全觀為基礎，逐步完善與國家新《國家安全法》規定的廣泛範疇相適應的立法，即逐步與中國新《國家安全法》配套銜接，才能適應新的國家安全形勢的需要。初步考慮，提出如下建議：

（一）按照總體國家安觀修改第2/2009號法律《維護國家安全法》

目前澳門的《維護國家安全法》又被稱為“23條立法”，是落實澳門基本法第23條的法律。該法律名稱是“維護國家安全法”，但從澳門《維護國家安全法》規定的內容看，主要規定的是危害國家安全犯罪的有關內容，與中國刑法第一章危害國家安全罪的內容較為近似，其他如經濟、文化、環境等更多國家安全的領域並沒有涉及。

鑒於目前《維護國家安全法》的內容主要規定的是危害國家安全犯罪，與國家的新《國家安全法》相比，體現的是新《國家安全法》第15條第二款[9]的內容，而其他更廣泛的範疇都沒有涉及，內涵和範圍都比較窄，表述亦不準確。

建議澳門特區應當按照新《國家安全法》總體國家安全觀的要求，適時修改第2/2009號法律《維護國家安全法》，修改後的《維護國家安全法》應當體現新《國家安全法》總體國家安全觀的相應內容。

（二）適時擴大澳門維護國家安全委員會人員的範圍

目前澳門維護國家安全委員會的委員主要以保安司為主，包括保安司範疇的保安司司長、警察總局局長、保安司司長辦公室主任、司法警察局局長、保安司司長辦公室一名顧問等，其他司僅有行政法務司司長、法務局局長。行政長官任委員會主席，保安司司長擔任委員會副主席。

從澳門維護國家安全委員會人員的構成可以看出，澳門維護國家安全委員會委員的構成範圍基本還是傳統國家安全的範圍，主要是保安司負責，加上了行政法務司，但並不包括經濟司、社會文化司、運輸工務司等三個司。而新國家安全法規定的經濟安全、文化安全、生態安全、環境安全等諸多範疇，在澳門對應的是經濟司、社會文化司、運輸工務司負責的範疇，而這些在澳門維護國家安全委員會的人員組成上並沒有得到體現。

建議為體現新國家安全法規定的廣泛的國家安全範疇，澳門維護國家安全委員會的人員組成應在現有人員組成基礎上，增加經濟司、社會文化司、運輸工務司三個司的人員，以盡可能覆蓋新國家安全法規定的國家安全領域和範疇。

（三）拓寬國安配套立法的領域

由於內地新《國家安全法》的制定出台，澳門特區政府也意識到國家安全的範圍較以往發生的變化。澳門特區保安司司長黃少澤表示，澳門會加快相關國安配套立法。但從目前來看，保安司所負責的，主要還是圍繞保安司相關職能所在的領域，按照澳門特區政府對職責分工，經濟、社會、文化等其他領域不是由保安司負責，自然也就無權進行立法。

比如，澳門特區政府經濟司主管的金融領域涉及的金融安全，金融安全是新《國家安全法》第20條明確規定的安全範疇。澳門目前正在進行《金融體系法律制度》等有關金融方面法律的起草工作。筆者認為，有必要將金融方面法律的立法工作與國家安全聯繫起來，從國家安全的高度來考慮。

再如，新冠疫情對整個澳門的經濟、社會等方方面面帶來巨大影響。疫情涉及生態安全方面的立法，在澳門衛生局屬於社會文化司管轄的範疇等。目前疫情尚未結束，未來有可能進入常態化預防。這些需要澳門特區政府社會文化司通過立法規範。

為此，建議澳門特區維護家安全委員會應考慮，將國安配套立法所涉及的領域，逐步擴大到與新《國家安全法》規定的國家安全領域相對應的各個領域。不僅是保安司，還要包括經濟司、社會文化司、運輸工務司等各個領域。